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Fundamentos
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Ley
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La Plata, 23 de noviembre
de 1999. HONORABLE LEGISLATURA: Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad
con el objeto de someter a su consideración el proyecto de Ley de Presupuesto
de la Administración Pública de la provincia de Buenos Aires para el año
2000. El proyecto que elevo para su tratamiento ha sido
confeccionado considerando las pautas y prioridades establecidas por las
autoridades electas en los comicios del 24 de octubre próximo pasado y que
asumirán el 10 de diciembre. El gobierno tiene la firme determinación de continuar
desarrollando los objetivos asociados a las reformas estructurales puestas en
marcha a partir del año 1997, políticas que habrán de ser desarrolladas
procurando lograr mayor eficiencia en la obtención y asignación de los
recursos y con un estricto rigor en la ejecución de los gastos, de modo de
maximizar el impacto social de las acciones gubernamentales dentro de un
esquema fiscal sostenible a corto y mediano plazo. En este marco es que persistirán las acciones para
atender en forma prioritaria las demandas sociales más urgentes de la
comunidad, tales como las que están relacionadas con la promoción del empleo,
la atención de la educación y la salud, la seguridad y la asistencia a los sectores
sociales más desprotegidos. Adicionalmente, se mantendrán los compromisos en
materia de promoción de la actividades productivas llevadas a cabo en el
ámbito territorial bonaerense, procurando acrecentar la producción local de
bienes y servicios. Para obtener mayores niveles de calidad en la
prestación de los servicios que brinda el Estado provincial, sin dejar de
lado el compromiso asumido en materia de solvencia de las cuentas públicas de
la Provincia, está previsto la instrumentación de acciones en el campo de la
administración tributaria que posibilitarán la obtención de mayores niveles
de recursos, a la vez que se mantendrá la equidad en el tratamiento de los
contribuyentes. I) EL CONTEXTO ECONÓMICO
GLOBAL. Las proyecciones macroeconómicas de mediano plazo
prevén la superación progresiva de los impactos negativos sobre la economía
doméstica originados en las sucesivas crisis externas con epicentro en las
economías emergentes. De este modo, y de acuerdo con las estimaciones sobre
el desenvolvimiento de la economía mundial realizadas por los organismos
multilaterales de crédito y recogidas por el proyecto de presupuesto de la
administración nacional para el ejercicio 2000, es posible suponer un
panorama de recuperación moderada de la tasa de crecimiento del producto
mundial. Los pronósticos del Fondo Monetario Internacional, por
ejemplo, asumen la recuperación, a fines del año 1999, de los precios de los
principales productos de exportación. Asimismo, se espera que las tasas de
interés internacionales se mantendrán en niveles relativamente bajos, lo cual
permitirá sostener los flujos de capital hacia nuestro país. Si estos
pronósticos se cumplen se facilitará el financiamiento externo y las
inversiones, con el consecuente impacto positivo en el producto bruto local. El gobierno nacional ha trazado como hipótesis en la
confección de su proyecto de presupuesto, como resultado de lo anteriormente
expuesto, una caída real de 3,0% en el PBI para 1999, en tanto que para el
año 2000 el crecimiento proyectado es de 3,5%. Entre los determinantes del aumento del PBI previsto
para el próximo año debe destacarse la evolución del consumo, componente de
la demanda agregada que acompañaría el crecimiento del producto aunque a una
tasa inferior (2,9%). La inversión, por su parte, prevé para el año 2000 una
recuperación real de 8,4%. Respecto del comportamiento de las exportaciones e
importaciones de bienes y servicios, cabe señalar que la apertura comercial
de nuestro país significará en los próximos años un aumento progresivo de
tales agregados, por encima de las tasas de crecimiento del PBI. Las exportaciones han experimentado en los últimos años
un importante crecimiento debido a los incrementos alcanzados en la
productividad de sectores productores de bienes y servicios transables
internacionalmente, evolución que se desaceleró en 1998 y gran parte de 1999
por el deterioro de los términos de intercambio y la devaluación del real por
parte del gobierno brasileño. Para el año 2000, por los factores expuestos,
el pronóstico es de un aumento real para dicho agregado de 7%. En relación con la cuenta corriente de la balanza de
pagos cabe destacar que la variación negativa del PBI prevista para 1999
contribuirá a reducir moderadamente el déficit esperado para el año arribándose
a un resultado negativo de U$S 12.250 millones aproximadamente. Para el año
2000, el déficit proyectado para la cuenta corriente es del orden de los U$S
13.100 millones. La inflación, prácticamente nula en la fase expansiva
del ciclo económico, derivó en deflación durante la fase recesiva (para el
año 1999 se espera una tasa negativa de 2% para los precios implícitos del
PBI). Como consecuencia de la recuperación económica proyectada se espera que
dichos precios implícitos suban levemente, en promedio el año próximo, hasta
alcanzar una tasa de variación del orden de 1,5%. II) LAS FINANZAS DE LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES EN EL PERÍODO 1992-1999. El período de gobierno que culmina con esta gestión se
caracterizó, desde el punto de vista de la evolución de las finanzas
públicas, por la conformación de tres etapas, cada una de ellas con
particularidades propias. La primera etapa del proceso entre 1992 y 1993 se
destaca por la recuperación fiscal lograda con la revalorización de las
herramientas de política que se utilizaron para regularizar las obligaciones
que el Estado no venía cumpliendo puntualmente. La estabilidad de precios,
permitió ordenar las finanzas e instaurar un principio de disciplina fiscal
que fue rector en la gestión. Se recuperó el presupuesto como instrumento de
política; aumentó la recaudación propia; se establecieron las medidas que
posibilitaron alcanzar el equilibrio fiscal y el ahorro corriente; se
determinó, consolidó y canceló la deuda pública provincial, tanto con el
Banco Provincia como la de carácter controvertido con el sector privado,
sumando en este caso también la deuda de los municipios. En el período 1994-1996 se consolidó el incremento de
la inversión pública, iniciado en 1993. El ordenamiento de las finanzas de la
Provincia posibilitó elevar en forma sostenida los recursos asignados a la
construcción de infraestructura física y social: obras viales, hidráulicas,
hospitales, jardines infantiles y escuelas. Se absorbieron en esta segunda etapa los servicios
educativos de enseñanza media que estaban en manos del Estado nacional, lo
cual implicó un importante crecimiento de las erogaciones provinciales puesto
que se debieron equiparar los salarios de los docentes transferidos por la
Nación con los de la Provincia que eran más altos. A partir de 1994, en cumplimiento de los pactos
fiscales firmados con la Nación, se implementaron desgravaciones tributarias
que beneficiaron a los sectores productivos, medidas que afectaron el
producido de los impuestos provinciales, particularmente el de Inmobiliario
Rural, Ingresos Brutos, Energía y Sellos. La disminución de la presión
tributaria originó una mayor competitividad en el sistema productivo siendo
el costo fiscal de las medidas instrumentadas de $ 700 millones anuales. Para compensar el efecto a la baja en el producido de
la recaudación impositiva se instrumentaron medidas en el campo de la
administración tributaria, las que en un contexto de reactivación económica
permitieron elevar sustancialmente la percepción impositiva al reducir los
márgenes de evasión existentes, significando ello una mejor distribución de
las cargas impuestas a la comunidad. Con la aparición de la crisis financiera en los
mercados internacionales de crédito, derivada de la devaluación mejicana en
diciembre de 1994, la recaudación impositiva se vio afectada. No obstante
ello, se amortiguó el peso de la crisis mediante una oportuna reprogramación
–durante el ejercicio 1995- de la inversión. En 1994, con el acceso a los mercados internacionales
de capital, se abrió un nuevo camino que hizo factible el diseño e
implementación de una política de financiamiento de mediano plazo para
solventar gastos de inversión pública. La inserción en tales mercados se
efectuó a través de la emisión de bonos, colocados en forma voluntaria y con
las mejores calificaciones de riesgo a las que la Provincia podía aspirar,
solo restringida por el “techo soberano” de la República. En 1996, mediante la compra y entrega en garantía de
Bonos del Tesoro de los EE. UU., se liberó al tesoro provincial de los
compromisos futuros de amortización de casi $ 2.000 millones de deuda con el
Banco Provincia. Con dicha transacción pudo orientarse el crédito disponible
de dicho banco exclusivamente hacia el sector privado, en particular al sector
de las pequeñas y medianas empresas. El banco ahora cuenta con una mayor
presencia en el mercado doméstico de capitales, operando en todo el
territorio provincial. En relación con los organismos multilaterales de
crédito, la Provincia concretó la primera operación directa concedida por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a una provincia argentina. También en esta etapa se terminaron de perfilar las
políticas que hoy definen las grandes reformas consagradas en el accionar de
los años 1997-1999 y que comprenden las áreas de educación, justicia y
seguridad. Con relación a las privatizaciones, se definieron claramente las
políticas, plasmadas en la transferencia al sector privado de las empresas de
provisión de agua potable y de energía eléctrica, en tanto que se decidió
mantener bajo la órbita del Estado provincial al Banco de la Provincia y el
sistema provincial de jubilaciones y pensiones (IPS). La tercera etapa –que se inicia en el año 1997 y llega
hasta el presente- es la más ambiciosa y trascendente. A las reformas
encaradas en materia de educación, seguridad y justicia, se concretó la
asignación de recursos en forma significativa a los programas sociales: Plan
Vida, comedores escolares, Plan de Empleo Barrios Bonaerenses, pensiones
sociales y torneos juveniles. La instrumentación de estas medidas significó un cambio
cualitativo en la composición de las erogaciones, evidenciándose un mayor
peso en las de carácter corriente. Dicho fenómeno fue atribuible al
incremento de los recursos humanos necesarios para atender la expansión de
los servicios, y a la adecuación de los niveles retributivos de los mismos.
Hoy la Provincia cuenta con mayor número de maestros, empleados auxiliares de
la educación, más policías, agentes del servicio penitenciario, jueces y
empleados del Poder Judicial, todos con mejores remuneraciones que al inicio
de las reformas. Puedo afirmar con orgullo que en esta gestión de
gobierno se hizo un gran esfuerzo de inversión en infraestructura económica y
social, se iniciaron y consolidaron tres reformas sectoriales (educación,
seguridad y justicia) y se encararon acciones sustantivas en el campo de la
salud, la promoción económica y la acción social. Algunos indicadores
permiten poner de manifiesto los logros alcanzados. En educación, por ejemplo, debe destacarse el
incremento en la matrícula escolar la que pasó de 2,7 millones de alumnos en
1992 a aproximadamente 4 millones de alumnos en el presente ciclo lectivo.
Por su parte, la infraestructura escolar pasó de 11.306 establecimientos
habilitados en 1992 a 15.655 en 1998. Cabe subrayar, asimismo, que la
provincia de Buenos Aires completó la implementación de la educación
preescolar y la educación general básica obligatoria, siendo de las primeras
provincias en dar cumplimiento a la Ley Federal de Educación. Además, desde
1999 se inició el primer año del ciclo polimodal, conjuntamente con un
programa de becas para alumnos con dificultades socio-económicas que permite
una mayor retención de la matrícula. En lo que hace a justicia, cabe apuntar los nuevos
servicios brindados en los fueros civil y comercial, criminal y correccional.
Además, con la sanción del Código Procesal Penal (Ley 11.922), se implementó,
a partir de 1998, un cambio estructural con la adopción de la oralidad plena,
la investigación penal preparatoria a cargo de un fiscal (Ministerio Público)
y la instauración del sistema acusatorio. Por otra parte, la reforma
constitucional de 1994 estableció la creación del fuero contencioso
administrativo, con competencia para resolver los recursos en causas
originadas por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios o los
entes descentralizados. En materia de seguridad, cabe resaltar la reforma
instrumentada en el ámbito policial, en la cual se inserta la creación de las
18 policías departamentales de seguridad, la policía de investigaciones
judiciales, la policía de seguridad vial, la policía de custodia y traslado
de detenidos y los defensores municipales de seguridad. La reorganización del
servicio policial significó destinar recursos para el mejoramiento de los
ingresos del personal, la capacitación de los agentes y la actualización del
equipamiento y logística utilizados. Por su parte, en lo que hace al Servicio
Penitenciario, la política fue la de descomprimir las cárceles de alto riesgo
mediante la inauguración de nuevos centros de reclusión. En el campo de la promoción económica debe destacarse
el apoyo que se brindó a las PYMES y microemprendimientos, de modo de
contribuir a transformar dichas empresas en unidades productivas más
eficientes y competitivas. Dentro de este esquema, cabe citar la creación del
Instituto para el Desarrollo Empresario Bonaerense (IDEB), que brinda
asistencia técnica, promueve inversiones, participa en la adaptación y
reconversión tecnológica e impulsa la inserción en los mercados
internacionales; y la del Fondo de Garantía Buenos Aires (FOGABA) que brinda
a dichas empresas un servicio de garantía, a precios accesibles, para sus
operaciones de crédito. Asimismo, los ministerios de Producción y el Empleo, de
Asuntos Agrarios y el Banco Provincia desarrollan el Programa Provincial de
Microempresas, cuyo fin es la asistencia financiera a las mismas. En 1998 se
financiaron a través de este mecanismo unos 2.000 microemprendimientos. En el campo de la acción social las políticas
estuvieron orientadas a asistir a los sectores socialmente más vulnerables en
aspectos nutricionales, de organización comunitaria, salud, atención integral
de la familia, emergencias habitacionales, apoyo a la problemática específica
de niños, jóvenes, tercera edad y discapacitados. Tales acciones se
desarrollaron, principalmente, mediante la ejecución de los programas: “Plan
Vida”, que estimuló la participación de la mujer a través de organizaciones
barriales, con una cobertura de aproximadamente 800.000 personas; “Servicio
Alimentario Escolar” (comedores escolares); y “Asistencia Integral del Niño”
(alimentos y becas a niños pertenecientes a familias con necesidades básicas
insatisfechas). En lo que respecta a las políticas específicas de
empleo, cabe mencionar que los gobiernos municipales y las Secretarías de
Producción, Empleo, Acción Social y Obras Públicas y las asociaciones
intermedias (ONGs), llevan a cabo el Plan Provincial de Generación de Empleo
para Familias sin Trabajo (barrios bonaerenses), cuyo objetivo es mejorar las
condiciones de empleabilidad y proporcionar una subvención mensual a los
jefes y jefas de hogar pertenecientes a familias sin ingresos o con ingresos
mínimos, a cambio de la prestación de servicios en proyectos de
infraestructura sanitaria y social, viviendas y de creación y mejoramiento de
los espacios públicos en los barrios más pobres del Conurbano Bonaerense,
Gran La Plata, Bahía Blanca y Mar del Plata. Desde su inicio en 1997 se han
destinado a este programa más de $ 350 millones y se ha tenido una cobertura
de entre 50.000 y 65.000 personas por mes. Otra iniciativa en materia de empleo, es la promoción
de la organización de proyectos productivos y de servicios destinados a
desocupados pertenecientes a familias en situación de riesgo socioeconómico,
otorgando para ello insumos, maquinarias y herramientas, así como
subvenciones para la capacitación laboral. Mediante la ejecución de los
programas que atienden la problemática del empleo se generaron
aproximadamente unos 90.000 nuevos puestos de trabajo en el año 1999. Otro aspecto a remarcar es el del reordenamiento de las
relaciones financieras entre la Provincia y los municipios. Las políticas
dirigidas al sector se orientaron a reducir la dependencia de las comunas
respecto de la asistencia financiera de la Provincia. Este objetivo se plasmó
al utilizarse mecanismos automáticos de redistribución de los recursos
impositivos que se coparticipan entre ambos niveles de gobierno. Los logros alcanzados se dieron en un contexto de
estabilidad de las reglas de juego y la previsibilidad de los actos de
gobierno, así como de disciplina y solvencia fiscal a lo largo de toda la
gestión. Estas condiciones básicas de manejo de la cosa pública permitieron a
la provincia de Buenos Ares ostentar, pese a las transformaciones encaradas,
el menor gasto público por habitante, la menor cantidad de empleados públicos
por habitante, el mayor nivel de autofinanciamiento con recursos genuinos
propios y la menor transferencia de fondos provenientes de regímenes de
participación de impuestos con la Nación por habitante. El nivel de erogaciones que fue necesario afrontar para
consolidar dichos objetivos de política, conjuntamente con los efectos
adversos de la crisis de la economía real de 1999, producto, a su vez, de los
shocks externos (sudeste asiático, Rusia y Brasil), produjeron un cambio en
la composición del presupuesto provincial: mayor nivel de erogaciones
corrientes, caída del nivel de ahorro corriente, menor nivel de inversión en
infraestructura y aumento del déficit. En el año 1999, como consecuencia de lo expuesto, no
pudieron confirmarse las previsiones en materia de evolución de los agregados
de las cuentas nacionales, en particular aquellas referidas a la variación
del producto bruto, situación que terminó afectando el desenvolvimiento de
las finanzas nacionales y de todos los gobiernos provinciales, incluido el de
la provincia de Buenos Aires. El proyecto de presupuesto correspondiente al ejercicio
fiscal 1999 había sido elaborado con una hipótesis de crecimiento para el PBI
algo menor a la de 4,8% supuesta por las autoridades nacionales, debido a que
en su momento se había preferido una mayor cautela, en razón de que se
suponían mayores dificultades para alcanzar un ritmo de crecimiento como
enunciado en el presupuesto nacional. No obstante tales prevenciones, se observó que la
economía doméstica, lejos de mejorar comenzó a registrar tasas negativas de
crecimiento debido a los problemas derivados del sector externo aquejado por
la crisis desatada en Rusia, que aplicó medidas de reestructuración de la
deuda, devaluación y moratoria de los pasivos privados que impactaron
negativamente en el caudal de flujos de fondos hacia todos los países
emergentes, situación que terminó agravándose en el primer trimestre de 1999
por las dificultades que atravesó nuestro principal socio comercial, Brasil,
que debió devaluar su moneda. Las negativas condiciones externas, en los hechos se
manifestaron a través de la persistencia de la caída en los precios
internacionales de nuestros productos transables, el encarecimiento del
financiamiento externo a tono con la elevación del riesgo país y la
revaluación del dólar (y por ende del peso); a ello deben agregarse algunos
factores internos tales como los derivados del proceso eleccionario llevado a
cabo en octubre pasado, que provocaron demoras en las decisiones en materia
de consumo e inversión por parte de los agentes económicos. Producto de todo
ello, el país terminaría en el presente año registrando un crecimiento real
negativo en el PBI del orden del 3%, fenómeno que repercutió muy
desfavorablemente en la evolución de los recursos impositivos, estrechamente
ligados al nivel de actividad económica y las importaciones. El presupuesto de la Provincia por lo expuesto
precedentemente, se vio afectado en su recaudación tributaria tanto en
aquella originada por impuestos propios como en la proveniente del régimen de
coparticipación federal con la Nación, ejecutando por ello un resultado
negativo que no estaba previsto en las proyecciones presupuestarias
originales. En efecto, los recursos corrientes presentarán un
desvío en el año 1999 de $ 1.046 millones (10,9%), discrepancia que podrá ser
compensada parcialmente mediante los mayores ingresos de capital a causa de
la privatización de la empresa Obras Sanitarias (OSBA) y la realización de
activos financieros en poder de la Tesorería, por lo que el total de los
ingresos ejecutaría una discrepancia de $ 534 millones. Los gravámenes de origen provincial ejecutarán un
faltante, respecto de los cálculos iniciales, del 14,3% ($ 719 millones). Las
mayores brechas corresponden al impuesto de Ingresos Brutos, muy ligado a la
perfomance económica, (ejecutaría un desvío de $ 470 millones) e Inmobiliario
($ 139 millones). Otros impuestos, tales como los que recaen sobre la energía
o al Fondo Provincial de Educación (FOPROEDU), en conjunto, superarán
levemente las estimaciones originales, en tanto que el producido de los
regímenes de facilidades de pago establecidos en el corriente año estaría un
7% por encima de lo proyectado inicialmente. Por su parte, los ingresos derivados de los distintos
regímenes de participación de impuestos con la Nación, denotarán un desvío
del orden del 8% ($ 335 millones menos que lo proyectado), faltante que debe
atribuirse básicamente al comportamiento declinante de los recursos captados
por la coparticipación federal de impuestos que proveerá a la Provincia de
casi $ 257 millones menos que lo incluido en el Presupuesto 1999. Cabe destacar que el menor desvío de la coparticipación
federal respecto del que se contabilizará en los tributarios provinciales,
debe atribuirse a la reforma tributaria que el Congreso Nacional sancionó en
1998 y que comenzó a tener vigencia a partir del 1 de enero de 1999. Dicha
reforma pudo compensar parcialmente las caídas en la recaudación provocadas
por la recesión económica. Ante la disminución de la recaudación, el gobierno
adoptó severas medidas de reasignación de gastos que le permitieron afrontar
las erogaciones que demandan el cumplimiento de los programas asociados a las
reformas en educación, seguridad y justicia e incrementó, a su vez, los
gastos en los programas sociales (Plan Vida y comedores escolares) que son
los más demandados por la comunidad en época de crisis económica. Se ampliaron, asimismo, los recursos destinados a las
partidas de apoyo a las PYMES (convenios con el Banco Provincia para el
subsidio de la tasa de interés, corredores productivos y promoción del
comercio exterior) y se procuró mantener el ritmo de certificación de las
obras ya iniciadas. Finalmente, para reforzar dichas políticas se sancionó
el Decreto 3.155, de contención del gasto, que declaró indisponible los
saldos de las partidas no comprometidas en toda la Administración provincial,
cualquiera fuere la naturaleza jurídica y la clasificación presupuestaria de
las mismas. En virtud de dicho decreto, se dispuso la suspensión de
toda adjudicación, notificación de adjudicación, suscripción de contratos, convenios
y/o acuerdos, emisión y comunicación de órdenes de compra y/o compras
directas, cualquiera fuere la modalidad de pago, por la adquisición de bienes
y servicios, la realización de obras, aportes sin contraprestación, así como
toda otra acción que conllevase la asunción de nuevas obligaciones por parte
del Estado provincial. Los ajustes instrumentados en los gastos, cuya
incidencia fundamentalmente podrá apreciarse en las erogaciones de capital
(se ejecutará un 31% menos de lo previsto originalmente), permiten estimar
una ejecución, al 31 de diciembre del corriente año, para el total de los
egresos de $ 10.590 millones aproximadamente, es decir, unos $ 230 menos de
los créditos autorizados oportunamente por la Legislatura. El comportamiento estimado para los recursos y gastos
totales en el presente ejercicio fiscal explica la previsión de una necesidad
de financiamiento de aproximadamente $ 240 millones, la cual será cubierta
con la emisión de Letras de Tesorería de corto plazo, instrumento previsto en
el artículo 58 de la Ley de Contabilidad. Al respecto cabe consignar que se
propicia la autorización de Vuestra Honorabilidad al Poder Ejecutivo para
utilizar en el ejercicio 1999, el remanente aún no afectado del Fondo de
Estabilización e Inversiones creado por la Ley 12.234. La solicitud encuentra su fundamento en el
comportamiento contractivo de los recursos tributarios anteriormente
mencionado. Cabe recordar que por el mismo motivo el Poder Ejecutivo afectó
en el mes de septiembre la primera mitad de dicho fondo. III) EL PROYECTO DE
PRESUPUESTO PROVINCIAL PARA EL AÑO 2000. 1)
El esquema ahorro-inversión-financiamiento. Consistente
con la política de continuar con las reformas de corte estructural
instrumentadas en las áreas de Educación, Justicia y Seguridad, en un marco
de austeridad en los gastos y solvencia fiscal, está previsto la disminución
del nivel global de erogaciones, el mejoramiento de la cuenta corriente y la
contracción de la necesidad de financiamiento. Para el próximo ejercicio se prevé un total de gasto de
$ 10.379 millones, esto es $ 211 millones menos que lo que se proyectó
ejecutar para 1999 y un monto inferior en $ 435 millones respecto del
presupuesto original para este ejercicio. El total de erogaciones es menor,
incluso, al ejecutado en el ejercicio 1998. En los recursos se prevé un total de $ 9.249 millones,
esto es, $ 46 millones más que en 1999. Dicha proyección se sustenta por un
lado, en el alza estimada en la percepción de recursos provinciales ($ 300
millones) y en los recursos provenientes de los distintos regímenes de
participación de impuestos con la Nación ($ 255 millones); y por otro se
compensa por los menores ingresos de capital respecto de 1999, que como se
señalara contó con los recursos derivados de la privatización de OSBA. La restricción en los gastos y la expansión de los
ingresos determinará una necesidad de financiamiento de $ 1.129 millones, un
monto inferior al estimado para 1999 en $ 257 millones. La necesidad de financiamiento más las previsiones para
amortización de la deuda es cubierta por remanente de ejercicios anteriores
por $ 118 millones y uso del crédito por $ 1.251 millones. Esta última cifra se conforma con $ 271 millones de
endeudamiento ya autorizado por esa Legislatura y $ 980 millones cuya
autorización se solicita por el presente proyecto de ley. Cabe destacar, asimismo, que procurará acordarse un
programa de reformas sectoriales con el Banco Mundial, de tal modo de
asegurar financiamiento para los próximos cuatro años de gobierno. Del mismo
modo, y a partir de la eficaz ejecución del actual Programa de Asistencia
Financiera para la Reforma del Estado (PAREFF) financiado por el Banco
Interamericano de Desarrollo, se proyecta desarrollar tratativas con este
organismo para extender su programa de asistencia financiera a las reformas
provinciales. El financiamiento que no pueda obtenerse por esta vía,
deberá procurarse en el mercado financiero internacional, principalmente, y,
en menor medida, en el mercado doméstico de capitales. La Provincia esgrime
condiciones muy favorables para el acceso al crédito, dado que ha mantenido
su calificación de riesgo, logrando las mejores tasas y plazos disponibles en
circunstancias críticas, características que habrán de acentuarse con la
sanción de un presupuesto prudente y austero. 2)
El análisis de los recursos. Para el presupuesto 2000 se prevé que los recursos totales ascenderán a $ 9.249 millones. En lo referido
a la percepción de impuestos provinciales se han previsto $ 4.579 millones.
Esto significa un incremento global de 5.9% con relación al cierre estimado
del año 1999 lo que en términos monetarios representa un ingreso adicional de
$ 256 millones. En el cuadro que sigue, se observan los valores para cada uno
de los tributos y la relación entre las cifras esperadas para el próximo año
y la estimación de cierre de este ejercicio.
Las metas a alcanzar se estiman posibles en función del
inicio del proceso de reactivación económica conjuntamente con las medidas
que prevé realizar la Administración para continuar reduciendo los niveles de
evasión. En particular, se esperan mayores incrementos en
Ingresos Brutos e Inmobiliario. Para el primero de ellos se estima un
crecimiento de 8,5% determinado por la previsión de mayor nivel de actividad
económica, el crecimiento esperado de precios, el efecto positivo de la
elasticidad ingreso y la ampliación del sistema de percepciones, junto a
otras medidas de administración tributaria. En el caso de Inmobiliario, se estima un incremento de
11,1%, producto de la aplicación del nuevo sistema valuatorio, la
incorporación de mejoras no declaradas y de políticas específicas de
seguimiento y control del cumplimiento de la recaudación corriente. En el mensaje del proyecto de ley impositiva para el
año 2000 se explicitan con mayor detalle aspectos específicos de la política
tributaria prevista, aunque resulta relevante señalar que no se prevén
cambios en las alícuotas de cada uno de los tributos haciendo hincapié, como
se mencionara, en una mayor eficacia en la reducción de la evasión. En lo que hace al análisis en particular de los
tributos, se observa que en el caso del gravamen sobre los Ingresos Brutos se
mantendrán las alícuotas vigentes, pero se elimina parcialmente el régimen de
anticipos mínimos, manteniéndose solamente el primer tramo de la escala. Con relación al Impuesto Inmobiliario no se ha previsto
modificación alguna en las escalas de alícuotas. Se contempla adecuar las
valuaciones de los inmuebles incorporando valores que respondan a la realidad
del mercado y se ha incluido a su vez un sistema de depreciación que refleje
la pérdida de valor de las edificaciones por el transcurso del tiempo. Asimismo se continuará con el objetivo de atenuar el
efecto de este gravamen sobre las grandes construcciones no afectando de esta
manera la viabilidad de algunos rubros de la actividad económica. Así, la
actividad hotelera, la industria en general y los centros de salud podrá
acceder a bonificaciones bajo la condición de no registrar deuda con el Fisco
provincial. El Impuesto Inmobiliario Rural tampoco registrará
modificaciones en el nivel de imposición, habiéndose previsto extender hasta
el 31 de diciembre de 2000 la labor de las comisiones encargadas de
establecer las valuaciones de la tierra rural. Por su parte, en lo que respecta
al Impuesto a los Automotores tampoco se han previsto modificaciones en los
niveles de imposición, como sucede, de idéntica manera, en el caso del
Impuesto de Sellos. En cuanto a los ingresos
provenientes de planes de regularización impositiva, el buen comportamiento
observado en 1999 aconseja prever disposiciones que pretendan alcanzar
similar objetivo. Para el ejercicio 2000 se ha previsto la consolidación de
las deudas al 31-12-99 mediante los mecanismos que establece el Código Fiscal
y su comunicación a los contribuyentes. Aquellos que respondan al llamado
obtendrán una importante reducción en los intereses de consolidación y podrán
acceder a un plan de pagos. El importe total que se ha
previsto recaudar, $ 590 millones, se obtiene a partir de los ingresos
provenientes de la continuidad de los regímenes vigentes que alcanza a $ 216
millones, como así también de la consolidación mencionada que aporta la cifra
restante, es decir, $ 374 millones. Con relación a los ingresos
transferidos mediante los distintos regímenes de coparticipación nacional,
los mismos reflejan las previsiones de recaudación del proyecto de
presupuesto nacional y mantienen su distribución de acuerdo a la legislación
vigente. La cifra total de transferencias de tributos de origen nacional
alcanza a $ 3.956 millones y crece 6,9%. Los recursos no tributarios se
calculan en $ 537 millones y se espera un crecimiento importante para el
próximo año (9,1%) basado en la mejor perfomance del Instituto Provincial de
Lotería. Por un lado se contará con la recaudación proveniente del nuevo
casino de Tigre y por otro se trabajará para incrementar el beneficio que la
administración de juegos de azar deja a la Provincia y a los municipios. 3) El
análisis de los gastos. En el siguiente cuadro se observa la desagregación del proyecto de
presupuesto para el año 2000, a nivel de partida principal y su comparación
con la proyección de la ejecución presupuestaria del corriente ejercicio.
Como ya se señalara el nivel total de erogaciones disminuye en $ 211
millones (2%). El gasto público total para el año 2000 será de $ 10.379
millones, de los cuales $ 9.645 millones corresponden a erogaciones
corrientes y $ 734 millones a erogaciones de capital. En particular las
erogaciones corrientes se mantienen aproximadamente en el nivel global
proyectado para 1999, variando su composición toda vez que existen gastos que
ineludiblemente se incrementan como son la coparticipación municipal y los
intereses de la deuda mientras que el resto, excepto Personal, disminuyen al
proyectarse ahorros por reprioritación de programas y mejoras en la gestión
de los mismos. En cuanto a las erogaciones
de capital, presentan una baja por cuanto los altos niveles de inversión de
los años previos estuvieron determinados por las necesidades de las reformas
encaradas, sobre todo la educativa. Ello sumado a la mayor restricción de
recursos operada a partir de la caída en el nivel de actividad producida en
el corriente año provoca que en el próximo ejercicio solo se contemplen
previsiones que permitan continuar las obras actualmente en proceso de
ejecución. En materia de gastos
asociados a las reformas sectoriales ya iniciadas, el proyecto de presupuesto
para el año 2000 contempla ampliación de los niveles asignados a Educación y
Justicia. Con relación a la reforma
educativa se prevé un crecimiento asociado a la implementación del segundo
año del polimodal y a la extensión del programa de becas para alumnos que
inicien el primer año del citado ciclo; por ello el total de erogaciones
asignado a la Dirección General de Cultura y Educación se prevé en $ 3.510
millones lo cual representa el 33,8% del total de erogaciones. A esto debe
adicionársele $ 63 millones incluidos en la jurisdicción Obligaciones del
Tesoro para atender los requerimientos de la reforma. De esta manera el total de
recursos asignados a Educación alcanza a $ 3.572 millones (34,4% del total de
gastos). El presupuesto del Poder Judicial contempla la continuidad de la
reforma del fuero penal y la puesta en funcionamiento de organismos
jurisdiccionales ya creados y del fuero contencioso administrativo; las
erogaciones ascienden a $ 563 millones (5,4% de las erogaciones totales) y se
solicita a esta Honorable Legislatura la creación de 1.240 cargos con destino
al citado poder. Merece destacarse que el
proyecto de presupuesto incluye el Ministerio de Justicia tal cual se propone
en la nueva Ley de Ministerios. Asimismo prevé un mayor presupuesto para el
Consejo de la Magistratura. En cuanto al sector
Seguridad el proyecto contempla la apertura, en el primer trimestre del 2000,
de la cárcel de General Alvear y la incorporación del personal necesario para
su funcionamiento. También prevé el mayor gasto derivado de la incorporación
de personal durante 1999, tanto en el Servicio Penitenciario como en la
Policía; por estas razones el presupuesto de ambos organismos presenta leves
incrementos respecto del año en curso. Personal Este concepto representa el 50%
del total de erogaciones y se proyecta un nivel levemente superior al que
surge de la ejecución 1999. Incluye los efectos del pasaje del
personal de planta temporaria a planta permanente realizado durante el año
1999; la incidencia de las reformas anteriormente comentadas y no prevé
incrementos por política salarial. De la misma forma influye en la
determinación del nivel proyectado la política implementada durante el
corriente ejercicio en materia de programación de horas extras. Bienes
y Servicios La reducción contemplada en este
concepto obedece a la necesidad de continuar con el proceso de mejorar la
gestión en esta clase de gastos; rubros en los que existen márgenes para
obtener mayores niveles de productividad. En el proyecto de presupuesto se
plasma la política implementada durante el corriente ejercicio para viáticos
y pasajes; prevé a su vez una reducción selectiva en las partidas según los
organismos. En particular se plantea reordenar el gasto a través de una
política de abastecimiento que planifique la provisión de insumos y servicios
no personales de acuerdo a las estrictas necesidades y provoque disminuciones
de los niveles de gastos incurridos en el presente ejercicio. El nivel previsto es de $ 1.153
millones lo cual representa una caída de $ 142 millones (10,9%). Intereses Por este concepto se previsiona el
pago por las deudas ya contraídas y las que corresponden a la solicitud de
endeudamiento contenida en el presente proyecto. El monto proyectado es de $
379 millones de pesos y significa 3,5% del gasto total. Transferencias El total es de $ 2.851 millones y
disminuye respecto a 1999 en $ 53 millones (1,8%). Analizando su composición
existen algunos conceptos que crecerán en el año 2000 como la coparticipación
a municipios, las becas del polimodal, los planes de empleo y los programas
de subsidio de tasa de interés para PYMES. Como contrapartida se plantean
disminuciones en otros programas. También incide en el menor nivel
de erogaciones para el año 2000 la completa eliminación de las becas
asistenciales en el ámbito del Ministerio de Salud al haberse concretado, en
el transcurso de 1999, el nombramiento de los citados agentes como personal
permanente. a) Transferencias a
municipios La
participación de impuestos a municipios aumentará como reflejo del aumento en
la percepción impositiva de la Provincia. En el ejercicio 2000, tales aportes
significarán un importe de $ 1.003 millones. Este nivel significa un
crecimiento de $ 48 millones. A la suma
anterior deben adicionarse $ 75 millones en concepto de transferencias por el
producido de los juegos de azar y el programa de descentralización
administrativa tributaria. Es importante
poner de manifiesto que en los últimos años se produjo un significativo
aumento de la inversión pública municipal, la cual duplicó el crecimiento de
los restantes gastos. Para cumplir
acabadamente con este propósito fue importante el accionar del Programa de
Fortalecimiento Municipal. Asimismo la Provincia financió con recursos
propios programas de obras distritales como ser las que se llevaron a cabo a
través de la Unidad Generadora de Empleo, el Plan Trienal y el Instituto de
la Vivienda. El objetivo de
ordenar las relaciones financieras entre la Provincia y sus municipios logró
que las transferencias mediante mecanismos directos adquirieran mayor
importancia, reduciendo la dependencia de las municipalidades respecto a la
asistencia financiera provincial. Ello permitió
que las cuentas públicas municipales alcancen un equilibrio desde el punto de
vista consolidado. Sin embargo, los efectos adversos de la crisis de la economía
real de 1999, produjeron un cambio sustancial no solo en la evolución de los
recursos y gastos del Estado provincial, sino también en el de las
municipalidades. Por
consiguiente, y pese a que se lograra mantener en 1999 un total de
transferencias a los municipios similar a la del año anterior, se estima que
al cierre del ejercicio en curso en algunos municipios, se producirán
desequilibrios financieros que requerirán una dedicación intensiva y una
profundización de las reformas estructurales en materia de saneamiento
financiero. Por lo tanto,
los objetivos para el año 2000 en el ámbito municipal estarán orientados a
continuar desarrollando iniciativas conjuntas con los municipios con el
objetivo de fortalecer institucionalmente a los mismos. Para ello se
instrumentarán las siguientes acciones: ·
Afianzar el proceso de coordinación fiscal entre los distintos
niveles de gobierno. ·
Consolidar los resultados en materia de saneamiento financiero. ·
Fortalecer su capacidad institucional para el apoyo al sector productivo. ·
Profundizar la reforma del sistema de administración financiera
municipal. Respecto de
este último punto cabe resaltar que ha culminado la primera etapa de
desarrollo del Proyecto de Reforma de Administración Financiera en el Ámbito
Municipal, el cual cuenta con el apoyo financiero del Banco Mundial y la
participación de cinco municipios que fueron seleccionados como piloto
(Berisso, Berazategui, Quilmes, Ramallo y Tres Arroyos). b) Resto de transferencias
corrientes Con relación
al resto de las transferencias corrientes se plantea una reasignación desde
los programas de asistencia social directa hacia otros programas sociales
como ser las becas del polimodal y los planes de empleo. Se prevé que el
conjunto de los programas de asistencia social directa (plan vida, comedores
infantiles y escolares, otros programas del Consejo de la Familia, becas de
minoridad y subsidios para medicamentos) alcance $ 400 millones. Con relación a
los planes de empleo se implementarán a partir del mes de mayo dos nuevos
programas destinados, uno a los jóvenes menores de 25 años que facilite su
acceso al sector privado mediante un subsidio específico a favor de la
empresa que los emplee y otro que consistirá en un subsidio directo a los
mayores de 45 años jefes de familia que estén desocupados. Por esta razón a
partir de enero del 2000 se trabajará en la adecuación paulatina del actual
Plan Barrios Bonaerenses a los citados programas, los que además abarcarán
todos los municipios de la Provincia. No se prevé
transferencias para déficit del Instituto de Obra Médico Asistencial, ya que
la reformulación de los convenios con los distintos prestadores de la salud
realizada durante el segundo semestre de 1999 permitirá durante el próximo
año la normalización de las prestaciones y el autofinanciamiento del
Instituto. El presente
proyecto contempla en esta partida los aportes correspondientes a los
programas de subsidios de tasa de interés para PYMES implementados hasta el
presente, como asimismo su expansión en el año 2000 y nuevas transferencias
al Fondo Garantía Buenos Aires. Debe
destacarse que se continuará con el programa de subsidio para la adquisición
y/o refacción de viviendas para el personal de Policía y Servicio
Penitenciario cuyo costo se estima será en el año 2000 de $ 28 millones. Los otros
conceptos importantes que se incluyen son: pensiones sociales, becas del
polimodal, los subsidios para la enseñanza privada, las transferencias a OSBA
residual y el déficit de caja de Policía. Erogaciones de Capital Como se
indicara anteriormente el total de inversión pública previsto para el año
2000 es de $ 734 millones. Este monto es inferior al promedio de los últimos
años por tres razones: a) la importancia de las obras de infraestructura
económica y social ya realizada implican una menor necesidad inmediata de
grandes obras; b) las reformas sectoriales exigen una mayor asignación a las
erogaciones corrientes y por ende cambia el concepto de la inversión;
claramente incrementar el presupuesto educativo significa aumentar la inversión
en capital humano y c) la fuerte retracción de los ingresos durante 1999
producto de la crisis económica hace recomendable que durante el año 2000 se
prioriten los gastos asociados a las reformas, tratando también de mejorar la
cuenta corriente, disminuir el déficit y por ende limitar el uso del crédito. En este sentido, el próximo año constituirá un período
de transición y solo debemos esperar mayores niveles de inversión en la
medida que pueda contarse con instrumentos de financiamiento específicos y no
contemplados en este proyecto, como ser el Fondo Fiduciario Regional, a
través de los recursos de la privatización del Banco Hipotecario Nacional o
programas del Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo que se
asignen a proyectos de inversión de larga maduración y montos importantes,
como el que constituyen las obras derivadas del Plan Maestro del Río Salado. La cifra prevista contempla la continuidad de las obras
actualmente en ejecución o contratadas y aún no iniciadas. Pueden mencionarse
como las más importantes por sus montos y significación regional: la Ruta
Provincial Nro. 6; distintos tramos de las Rutas Provinciales Nro. 65, Nro.
68, Nro. 70, Nro. 86, Nro. 88; las obras del puerto de Dock Sud; la escollera
Sur del puerto Quequén; la regulación de la cuenca superior del Río Salado II
Etapa; las obras de saneamiento del Río Reconquista; la reparación del dique
Paso las Piedras; el saneamiento del Arroyo Morón; la reconstrucción del
canal 18 del Río Salado; las obras de los hospitales de Niños y San Martín de
La Plata; el Estadio Único; el Teatro Argentino; la terminación de las obras
de la catedral de La Plata; el Instituto de Menores de Marcos Paz y las obras
de infraestructura escolar ejecutadas en el marco del PRODYMES. Asimismo se destaca la realización de obras de
provisión de agua potable en varias localidades por parte del SPAR y planes
de construcción de viviendas del Instituto Provincial de la Vivienda. 4) La política de
financiamiento Se proyecta
que el año 1999 concluya con una deuda consolidada de mediano y largo plazo
del orden de los $ 2.390 millones, según el detalle siguiente:
Esta cifra no incluye deuda de corto plazo, dentro de
la cual se destacan las letras de tesorería a emitir en función de la
autorización conferida por el artículo 58 de la Ley de Contabilidad, a
realizar durante del mes de diciembre por un máximo de hasta $ 250 millones.
La emisión de estas letras de tesorería se ha proyectado en función de la
necesidad de hacer frente a la aguda disminución de la recaudación impositiva,
producto de la recesión y deflación que caracterizó al presente año, sin
dejar de financiar programas en marcha decididos previamente, cuyo corte
abrupto hubiera ocasionado un fuerte costo social. El vencimiento de estas
letras se produciría durante el año 2000, pero se prevé su renovación al
vencimiento. Para el año 2000 se proyecta un uso neto del crédito de
$ 1.012 millones, determinado en función de la diferencia entre las
erogaciones cuya autorización se solicita y los recursos calculados. Este uso
neto surge como diferencia entre el uso bruto, estimado en $ 1.251 millones,
y los créditos previstos para amortización de deudas, por $ 240 millones. En
esta cifra no están incluidas las letras de tesorería a emitir, teniendo en
cuenta su carácter extra-presupuestario.
Una parte del uso del crédito proyectado está en
función de programas en marcha. En esa categoría se inscriben los desembolsos
de organismos internacionales en relación a los programas de Apoyo a la
Reforma del Estado y Fortalecimiento Fiscal, de Saneamiento Financiero y
Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas, de Fortalecimiento
Municipal, de Reforma e Inversiones en el Sector Educativo, de
Descentralización y Mejoramiento de la Enseñanza Secundaria y de Saneamiento
del Río Reconquista. Igualmente se presenta como una continuidad respecto a
años anteriores la emisión de bonos de consolidación de deudas anteriores al
31 de marzo de 1991 (que se emitirán en función de las sentencias judiciales
que se dicten durante el año involucrando las obligaciones previstas en la
Ley 11.192), la entrega de estos bonos para el cumplimiento de los fines del
FO.GA.BA., los créditos fiscales entregados a empresas como reconocimiento de
gastos educativos realizados, y la construcción de viviendas con financiación
parcial del Banco Hipotecario. Con respecto a la realización de obras por el
sistema de pago diferido previsto en el artículo 45 de la Ley 6.021, se prevé
su iniciación a fines de 1999, y su continuación el próximo año. Por otra parte, se incluye la utilización del crédito
por parte de programas cuya puesta en marcha se prevé para el año 2000,
destacándose el Programa de Modernización Portuaria, que involucra
principalmente a obras en el puerto de Quequén destinadas a ampliar y mejorar
su escollera sur, y la creación de unidades experimentales de investigación,
enseñanza y transferencia tecnológica por parte de la Universidad Nacional de
La Plata, que contará para ello con un subsidio de la provincia de Buenos
Aires establecido a través de la Ley 11.981. Finalmente, se prevé tomar financiamiento por un monto
de hasta $ 980 millones, cuya autorización se solicita en el marco del
presente proyecto de ley, con el objeto de completar el financiamiento de los
gastos proyectados para el próximo año. Esta necesidad está en función de
que, si bien se proyecta un aumento de los recursos corrientes y una
disminución de las erogaciones, existirá durante el próximo año una menor
disponibilidad de recursos extraordinarios y de remanentes de ejercicios
anteriores. De esta manera, se prevé que el financiamiento neto a tomar
decrezca solo levemente respecto a la suma de uso neto del crédito y
resultado negativo (que obliga a la obtención de financiamiento de corto
plazo) con que terminará el año 1999. Conclusión La gestión de gobierno que culmina el próximo 10 de
diciembre se caracterizó por la disciplina en el manejo de las cuentas
públicas; la recuperación y ampliación de la infraestructura económica y
social y el impulso y consolidación de importantes reformas sectoriales.
Asimismo, la Provincia ha desarrollado una prudente política de
financiamiento y producto de ello el stock de deuda pública es el más bajo,
en términos relativos, del sector público argentino, solo 2,3% del PBI. Durante 1999 la recesión económica, provocó la caída de
los recursos tributarios de origen provincial y nacional y por ende debieron
tomarse recaudos en materia de contención y restricción de gastos. El año
2000 también deberá contemplar una política fiscal prudente y en consecuencia
se proyecta un presupuesto austero, pero que protege la continuidad de las
reformas sectoriales, los programas de protección social y las obras públicas
en ejecución. De esta manera se logrará mejorar la relación
recursos-gastos corrientes y disminuir la necesidad de financiamiento. Este
comportamiento durante el próximo ejercicio, garantizará que a partir del año
2001, en un marco de crecimiento de la actividad económica nacional y por
ende de los recursos tributarios se reestablezca plenamente el ahorro
corriente y puedan destinarse mayores recursos a la inversión en
infraestructura. DIOS GUARDE A VUESTRA HONORABILIDAD. |
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