Fundamentos de la

Ley 12548

La ponencia que sirve de fundamento al presente proyecto de ley fue aprobada por la mayoría en el VIII Congreso Provincial de Abogados, celebrado en la ciudad de La Plata los días 6, 7 y 8 de noviembre de 1997, la cual recomienda a la Legislatura bonaerense incorporar a la histórica Ley 5.177, cuyo cincuentenario se conmemoró en dicho congreso, el tan postergado como reclamado, principio de representación de las minorías, el cual constituirá el hito consagratorio del pluralismo en todos los colegios departamentales.

“Las minorías necesitan mayor protección que las mayorías, y la democracia proporciona una solución. Donde la democracia se halla establecida, la opinión de la minoría tiene el mismo derecho a ser sostenida que la opinión contraria de todos los demás. La creencia de una pequeña minoría es tan importante como la creencia de la multitud” (R. Maclver, “The web of govemment”, Nueva York, 1947, pág. 205).

Desde hace décadas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha venido reconociendo que la potestad de reglar lo atinente al desempeño de las profesiones liberales es resorte de los gobiernos provinciales en uso del poder de policía que les es inherente. Se trata de potestades reglamentarias que forman parte de los poderes reservados por las provincias (fallos 7:150), sin más limitaciones que las que surgen del artículo 108 (hoy artículo 126) de la Constitución Nacional (fallos 7:373).

También el máximo tribunal, ha admitido la constitucionalidad de las leyes que establecen la colegiación obligatoria como requisito para el ejercicio de las profesiones universitarias (fallos 237:397), fundándose en que se ha preferido atribuir el gobierno de las profesiones a sus miembros, por ser quienes están en mejores condiciones para ejercer la vigilancia permanente e inmediata, ya que se hallan directamente interesados en mantener el prestigio de la profesión y se les reconoce autoridad para vigilar la conducta ética en el ejercicio de la misma.

Con la reforma de la Constitución bonaerense del año 1994, se ha incorporado el artículo 41 que expresamente establece: “La Provincia reconoce a las entidades intermedias expresivas de las actividades culturales, gremiales, sociales y económicas, y garantiza el derecho a la Constitución y desenvolvimiento de colegios o consejos profesionales.”

De esta forma ha quedado expresamente afianzado un derecho que, jurisprudencial y doctrinariamente, se venía reconociendo, pero ahora goza de respaldo constitucional.

Habitualmente se le confiere a los colegios profesionales la naturaleza jurídica de personas de derecho público no estatal, y en otras oportunidades se las denomina organizaciones paraestatales o entidades intermedias.

Para tomás Hutchinson, en su obra “Las corporaciones profesionales”, ellos son centros representativos de interés de la sociedad, ya que su misión consisten en canalizar la participación colaborativa del grupo profesional para la satisfacción del bien común.

En consecuencia, los colegios no son grupos sectoriales, sino los propios profesionales organizados, que a través de sus legítimos representantes, procuran la adecuada prestación de un servicio para toda la comunidad.

Frente a la reforma constitucional bonaerense, los colegios profesionales no solo tienen garantizado el derecho a su constitución, sino también su desenvolvimiento, con lo cual se impide cualquier ataque administrativo o legislativo a su accionar y subsistencia, ya que su existencia y permanencia constituyen un objetivo de interés general para los habitantes de la provincia de Buenos Aires.

Sin embargo, no podemos dejar de vincular el nuevo artículo 41 de la Constitución bonaerense, con el artículo 60 que determina: “La proporcionalidad de la representación será la regla en todas las elecciones populares para integrar cuerpos colegiados, a fin de dar a cada opinión un número de representantes proporcional al número de sus adherentes, según el sistema que para la aplicación de este principio determine la ley”.

Aunque dicha disposición aparece en la sección segunda de la Constitución, referida al Régimen Electoral, sus principios no solo son aplicables a los cuerpos colegiados de carácter político, sino que son recomendables para los cuerpos colegiados de las organizaciones paraestatales.

Recordando lo expuesto en la primera parte de este trabajo, uno de los fundamentos de la colegiación era que representa a los profesionales organizados y tutela los intereses de la comunidad toda.

En consecuencia, resulta inaceptable la existencia de órganos colegiados dentro de colegios profesionales, con funciones paraestatales, que no sean adecuadamente representativos de su composición.

EL sistema de lista completa con representación limitada a la lista más votada, en algunos casos, solo permite la intervención en el gobierno de la primera minoría, lo cual se contrapone con la esencia de la delegación de las facultades que el Estado realiza a favor de los colegios profesionales.

Afortunadamente, en la provincia de Buenos Aires, la mayoría de los colegios prevén distintos mecanismos de participación de las minorías: Colegio de Médicos (Decreto-Ley 5.413/58), Colegio de Farmacéuticos (Ley 6.682), Colegio de Escribanos (Ley 9.020),Colegio de Odontólogos (Ley 9.944), Colegio de Sociólogos (Ley 10.307), Colegio de Kinesiólogos (Ley 10.392), Colegios de Técnicos (Ley 10.411), Colegio de Arquitectos (Ley 10.415), Colegio de Ingenieros (10.416), Colegio de Asistentes Sociales (10.751), Colegio de Martilleros y Corredores (Ley 10.973), etcétera. Solo resta un pequeño número de entidades que en su legislación o reglamentación, mantienen el arcaico sistema de la lista completa, debido al cual todos los cargos quedan en manos del sector que obtuvo la mayor cantidad de votos.

En tal sentido, en noviembre de 1995, cuando se realizaron las Primeras Jornadas sobre la Reforma Constitucional Bonaerense organizadas por el Colegio de Abogados de Quilmes, se presentó como ponencia la recomendación de que los regímenes electorales de todos los colegios o consejos profesionales de la provincia de Buenos Aires permitan la representación de las minorías en sus órganos colegiados.

En el caso específico de los colegios de abogados departamentales, la Ley 5.177 solo determina que los consejos directivos y los tribunales de disciplina serán elegidos por la asamblea, pero nada dice con relación al régimen electoral; tal vez porque hace 50 años se consideró innecesario.

A través de decretos reglamentarios se ha establecido el sistema de lista completa con el gobierno de la más votada, sin tenerse en consideración la representación proporcional de las restantes listas o al menos algún mecanismo de representación de las minorías.

Sobre el tema, el Consejo Directivo del Colegio de Abogados de Departamento Judicial La Plata, ha resuelto por unanimidad, el 29 de julio de 1993, proponer la modificación de los artículos 16 y 31 del Decreto 5.410/49 reglamentario de la Ley 5.177, tendiente a implementar la representación de las minorías en la elección de autoridades de los colegios departamentales existentes en la provincia de Buenos Aires. De igual manera habría que adaptar el Decreto 329/82 que reglamenta el régimen eleccionario.

Se carece de argumentos académicos o jurídicos para mantener el impedimento a una adecuada representación en la composición de los cuerpos colegiados, salvo que se acepte como tal al resabio autoritario de no tolerar el disenso.

Por ello es considerada razonable la aplicación extensiva de los principios de representación proporcional previstos en el artículo 60 de la Constitución Provincial, y su incorporación expresa a la Ley 5.177, ya que el Estado de la provincia de Buenos Aires le interesa una mayor representatividad de los órganos que velarán, no por los intereses de un grupo sectorial, sino por el bien común de todos los bonaerenses.

A ello debe agregarse que de acuerdo al nuevo artículo 175 de nuestra Constitución provincial, se creó el Consejo de la Magistratura compuesto con representantes permanentes, entre otros, de la institución que regula la matrícula de los abogados de la Provincia, y miembros consultivos por departamento judicial representantes de jueces y abogados.

El criterio de participación, transparencia y mayor apertura comunitaria que tuvieron los convencionales constituyentes al delinear las bases del Consejo de la Magistratura, no se compadece con la existencia de colegios de abogados departamentales que solo representan a la primera minoría de sus matriculados.

Con la citada reforma constitucional, los colegios de abogados pasan a ejercer una función política institucional más amplia que la que tenían, que excede el ámbito de sus propios integrantes. Ahora más que nunca, corresponde demostrar a la comunidad que los principios republicanos que predicamos, también los practicamos.

La propia Ley 11.868 que reglamentó el Consejo de la Magistratura, previó la participación de las minorías al referirse a los representantes de las cámaras legislativas, tal vez pensando o dando por supuesto que, en el caso de los colegios de abogados, las minorías ya estaban representadas en cada colegio departamental.

Conclusiones similares se pueden extraer de la reforma efectuada a la Constitución Nacional del año 1994.

“En la parte donde la norma constitucional (artículo 38) garantiza la representación de las minorías podemos dar al texto la amplitud que merece cuando se presupone la organización y funcionamiento democráticos de los partidos. En consecuencia, hay aquí, además de un parámetro para la estructura interna de los mismos, una directiva obligatoria para el régimen electoral, en cuanto debe establecer un sistema que asegure el acceso pluralista de los partidos a los cargos que provean por elección popular cuando se trata de órganos de poder colegiados. No se trata de una receta única para implantar un sistema determinado, pero sí la exclusión de cualquiera que, como el de lista completa, adjudica todos los cargos a un solo partido, porque en ese supuesto no se deja sitio a las representaciones minoritarias” (conf. Bidart Campos, Germán J.: “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Ediar, Buenos Aires, 1995, Tomo VI, págs. 275/276.)

En términos generales e internacionales, que nos comprometen por propia decisión (conf. Artículo 75 inciso 22 Constitución Nacional) dicho principio se encuentra plasmado en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos: “1. – Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.- La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal” (artículo 23).

Si bien igualmente referido a los partidos políticos pero aplicable a todos los cuerpos colegiados, la Constitución bonaerense consagró en 1994 la representación de las minorías (artículo 59), en consonancia con la regla del artículo 60 (anterior artículo 47).

Aunque relacionado con una controversia de distinta índole, también es aplicable la siguiente doctrina, existen categorías o grupos sociales respecto de los cuales no resulta apropiada la presunción general a favor de la constitucionalidad de las leyes y de los actos administrativos, cuando ellos los afectan en sus libertades básicas. Este es el sentido esencial que se le debe otorgar a lo que se ha dado en llamar el derecho de las minorías, consagrado expresamente en constituciones modernas y que se induce de diversas disposiciones de la nuestra, como los artículos 16 y 19. En estas circunstancias es adecuado aún rechazar desde la óptica constitucional disposiciones legales previstas para la generalidad y que desatienden peculiaridades de aquéllas, conforme lo establecido en la causa Carolene Products (304, U.S. 144, 153 Nro. 4), resuelta en el año 1938 por la Corte Suprema de los Estados Unidos y la jurisprudencia que de ella se desprende. Una diferente inteligencia de la cuestión tratada, que propugnase el sometimiento de grupos minoritarios a los designios de la mayoría en pos de un alegato objetivo comunitario, es doctrina de peligrosas consecuencias. Si su aplicación trasciende los límites del campo político, es susceptible de desembocar, como lo ha demostrado nuestra historia más reciente, en el ultraje inexorable de los derechos más esenciales del hombre. De dicha historia es posible formular, por otra parte, un fructífero proceso inductivo, del cual se desprende como enseñanza que la aceptación de las diferentes concepciones, es decir de un amplio pluralismo de ideas, resulta condición de posibilidad, aquí y ahora, para la concreta vigencia del plan trazado por los constituyentes (Del voto disidente del ministro Carlos S. Fayt, C. 474-XXIII C. 526-XXIII – Recurso de Hecho: Comunidad Homosexual Argentina c/ Resolución Inspección General de Justicia s/ personería jurídica, Consid. 11).

Solo para respetar el derecho de las minorías de participar, deliberar y ser oídos en las decisiones de gobierno, se han establecido sistemas eleccionarios que procuran reflejar en forma proporcional el conjunto de la expresión política exteriorizada mediante el voto (Disidencia parcial del ministro Eduardo Moliné O‘Connor, en E. 31. XXIV. Electores y apoderados de los partidos justicialista, U.C.R y Democracia Cristiana s/ nulidad de elección de gobernador y vicegobernador. 91-12-26. T. 314, P. 1915.)

Desde el punto de vista republicano y democrático, entonces, el actual sistema eleccionario de los abogados es excluyente y discriminatorio, porque posibilita el enquistamiento de grupos burocráticos que, sistemáticamente, reparten favores a los efectos y obstaculizan e ignoran a los desafectados, premiando así la obsecuencia y condenando la independencia, aunque de esta se promovieran acciones positivas y desinteresadas para el beneficio del conjunto.

Por lo expuesto solicitamos se incorpore a la Ley 5.177 el sistema de representación de las minorías en sus distintos órganos, a través de la reforma propuesta en la presente ley.