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Honorable Legislatura:
Tengo
el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad a efectos de someter a su
consideración el adjunto Proyectó de Ley que modifica, parcialmente, el
Sistema Contencioso Administrativo en sus dos fuentes normativas
fundamentales: la Leyes 12.008 y 12.074 y sus modificatorias.
I.-
Antecedentes.
La
reforma constitucional de 1994 hizo realidad un viejo anhelo político y
doctrinario en materia contencioso administrativa: la creación de un fuero
especializado con descentralización territorial.
La
política judicial en materia de control administrativo había hecho de la
provincia de Buenos Aires una pionera en el tema. Fue nuestra Provincia la
primera en dictar un Código Contencioso Administrativo a través de la sanción
de la Ley 2.961 en el año 1905. Esta realidad serviría de ejemplo
institucional al resto de la provincias hermanas quienes a partir de la
decisión emprendida por Buenos Aires fueron sancionando sus propios códigos.
En concordancia con esta
historia y con el mandato constitucional de 1994, el entonces gobernador de
la provincia de Buenos Aires, Dr. Eduardo Duhalde, encomendó a un grupo de
prestigiosos juristas - v. Decreto, 1.150/96 - la redacción de un nuevo
código contencioso administrativo, como asimismo la formulación de la ley de
creación del Fuero Contencioso Administrativo.
La labor de los eximios
juristas, más la de los legisladores provinciales plasmaron, a través de las
Leyes 12.008 - Código Contencioso Administrativo - y 12.074 - Fuero Contencioso
Administrativo- un sistema contencioso administrativo que ponía a nuestra
Provincia en sintonía con las legislaciones más avanzadas del derecho
comparado en esta materia.
Lamentablemente la
realidad social, política y económica que se desató en la República Argentina
en los años posteriores a dicha encomiable labor legislativa, nos impuso una
nueva perspectiva desde la cual deben, inexorablemente, reexaminarse todas
las cuestiones de interés público, entre ellas el sistema procesal
contencioso administrativo.
Es desde esa
nueva perspectiva nacional, en la cual está inserta nuestra Provincia, que
proponemos las siguientes modificaciones al sistema contencioso
administrativo original, en el entendimiento de que el marco de transición
política, económica y social que inicia nuestra república, en su camino de
reconstrucción nacional, nos impone también un régimen de transición que se
adapte a dicha realidad institucional.
Desde esa óptica -que modula como eje central la
presente iniciativa- es que hacemos las propuestas técnicas de reformulación
del sistema aún vigente con el convencimiento de que esta decisión de
política judicial posibilitará a nuestros ciudadanos una justicia contenciosa
seguramente, no tan pretenciosa en su formulación técnica como la que
propusieran juristas y legisladores en otro contexto histórico, pero si
posible; realizable y de ejecución inmediata.
De esta forma saldremos
de la inacción en la que nos encontramos actualmente brindando no solamente
la tutela judicial efectiva que nuestros conciudadanos reclaman y merecen en
esta materia - en cumplimiento de una democracia realmente participativa -
sino también, cumpliendo con un mandato constitucional cuya omisión en el
tiempo resulta ignominiosa.
II.-LAS REFORMAS PROPUESTAS AL SISTEMA PROCESAL
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LINEAMIENTOS GENERALES
Exponemos a continuación los lineamientos
generales que guían el proyecto de reforma propuesta:
A.- Reordenamiento del sistema
contencioso administrativo - Fuero y Código - en función de la nueva realidad
nacional por la que transita - y transitará - el País, y nuestra Provincia,
en los próximos años;
B.- Con referencia al
Fuero se retoma la que ha sido política judicial tradicional de la Provincia
en materia de tribunales colegiados proponiendo la constitución del mismo con
Tribunales Colegiados de Instancia única. Esta modificación hace a la racionalidad en materia de
tribunales colegiados y genera por otra parte un alivio presupuestario que
puede aplicarse a la puesta en marcha de otros tribunales, con el
mejoramiento del acceso jurisdiccional territorial. Se elimina entonces la
doble instancia que fuera introducida pon la
reforma de la Ley 12.310. Se retorna así a la sabia senda propuesta por la
Comisión de juristas designada por Decreto 1.150/96 en este tema.
C.- Con referencia al
Código las nuevas reformas buscan, junto a la realización de una tutela
judicial "real, efectiva y posible" -que hoy por hoy para utilizar
una categorización aristotélica sólo está en potencia pero no en acto- un nuevo equilibrio entre
derechos subjetivos particulares y prerrogativas estatales.
En aras de esos dos
objetivos pendientes, puesta en marcha del fuero que posibilite la tutela
judicial en la materia y un nuevo equilibrio entre derechos privados y prerrogativas
públicas, la reforma propone:
- Acentuación del principio de unidad
jurisdiccional mediante la inclusión de nuevas materias de naturaleza
administrativa en la competencia material de los tribunales Contencioso
Administrativos.
- Una mayor desconcentración territorial -que
favorezca la tutela judicial en este aspecto- en base a las modificaciones propuestas en materia de reglas de competencia.
Esto redundará, asimismo, en un equilibrio en la carga litigiosa entre
los distintos tribunales territoriales.
- Economía en materia de acciones con la eliminación de alguna
pretensión redundarte o extraña al derecho público provincial y
nacional.
- Simplificación en materia de agotamiento de la vía
administrativa estableciendo ésta como principio general con las
excepciones dispuestas por la
ley .
- Posibilidad de autocontrol legal en sede municipal en materia
de ordenanzas municipales al exigirse el agotamiento de la vía
administrativa.
- Nuevo, régimen de costas que permita una mayor flexibilidad en la
imposición de las mismas de acuerdo a las circunstancias del caso.
- Regulación de un recurso extraordinario - especial - de
inaplicabilidad de ley en determinados supuestos y en favor del estado
provincial, municipal y sus organismos descentralizados,. así como para
los casos en materia de
sentencias dictadas contra impugnaciones de los Tribunales de Cuentas y
Fiscal.
- Instauración del Fuero Contencioso
Administrativo como alzada obligatoria en materia. de amparo
cuando el objeto del mismo sea la impugnación de. actos administrativos
- particulares o generales - u ordenanzas municipales.
lll.-REFORMAS PUNTUALES AL CODIGO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
Informamos en este capítulo
las principales reformas propuestas al articulado de la Ley 12.008, y sus
modificatorias, fundamentando, brevemente, las mismas:
- Artículo 2.- Se propone su modificación
incluyendo en la materia contenciosa las pretensiones relativas a
expropiaciones, limitaciones a la propiedad privada y servidumbres
administrativas. Se incluyen asimismo las ejecuciones fiscales de
tributos provinciales.
- Artículo 4.- se propone en concordancia con
la modificación del artículo 2 la eliminación de la exclusión en materia
de expropiaciones y servidumbres.
- Artículo 5.- se propone la modificación del
inciso 2 parágrafo b) incluyendo en el mismo a los Colegios
Profesionales y sus Cajas de Previsión Social, y se agrega un nuevo
parágrafo e), modificando la competencia en materia de contratos
administrativos. En este caso se otorga al actor la opción de demandar
en los tribunales con competencia en el lugar de cumplimiento
contractual además de las opciones originales. Este artículo busca una genuina
descentralización territorial con una efectiva tutela judicial
referida a este aspecto - en todas las materias posibles y procura
equilibrar la carga de trabajo de todos los tribunales creados por
ley.
- Artículo 7.- se propone
la modificación del artículo 7 en concordancia con la eliminación de las
cámaras de apelación.
- Artículo 12.- se propone
la eliminación de la pretensión referida a prestaciones determinadas. Se
trata de una pretensión ciertamente redundante y ajena al derecho
nacional y provincial y todavía no suficientemente
probada ni extendida en el derecho continental europeo de donde
proviene.
- Artículo 14.- se
propone su modificación estableciendo el principio, de agotamiento de la
vía administrativa - como principio - para todos los supuestos
contemplados en la norma, que entre otros incluye a las ordenanzas municipales. Las
excepciones al agotamiento de la vía administrativa están taxativamente
dispuestas en la nueva norma.
- Artículo 16.- se
propone su modificación incluyendo en el inciso 1 la materia
concerniente a recursos administrativos anteriormente no
contemplada. Se eleva a sesenta (60) días hábiles el, plazo del inciso 1
y se elimina el inciso 3 en concordancia con la inclusión de los recursos en el inciso
1 de la norma.
- Artículo 17.- se
propone su derogación en concordancia con la propuesta de modificación
del artículo 12 sobre pretensión de prestaciones determinadas.
- Artículo 18.- se
propone la derogación del inciso c) de acuerdo a la modificación
propuesta en materia de agotamiento de la vía administrativa en el
supuesto de ordenanzas municipales. Se propone asimismo la eliminación
del inciso f) como forma de
desalentar el dispendio jurisdiccional por parte de los administrados en la utilización
de una doble vía jurisdiccional para atacar un mismo acto; alentando, en
cambio, la utilización de la vía procesal constitucional apropiada: la
contenciosa administrativa. Se incluye un nuevo inciso c) que dispone la
manera de contar el plazo regulado por el Artículo en materia de
pretensiones de restablecimiento o reconocimiento de derechos o
intereses tutelados.
- Artículo 19.- se propone su modificación derogando el
parágrafo a) del inciso 3 en la
intención de desalentar la promoción de acciones tributarias sin la
obligación del pago previo situación que de generalizarse podría
acarrear serios problemas en materia de recaudación provincial y
municipal. Se mantiene la excepción en materia de acciones declarativas
de certeza.
- Artículo 25.- se
propone su modificación exigiéndose como requisito previo a la
suspensión del acto administrativo; que dicha suspensión fuere
previamente peticionada en sede administrativa y la misma hubiera sido denegada. Igual
requisito se impone en materia de ordenanzas municipales.
- Artículo 50.- se propone su modificación
derogando el inciso 4 en consonancia con la derogación de la pretensión
respectiva del artículo 12.
- Artículo 51.-se propone
su modificación estableciéndose una regulación similar a la del Código
Varela pero con matices que la hacen más flexible y apropiada al tiempo
de transición a iniciar con la puesta en marcha del Fuero. También se
exime del pago de costas a las personas comprendidas en el artículo 1
cuando éstas se allanen en el plazo de contestar demanda en forma
efectiva, total e incondicional a la pretensión del actor.
- Artículos 52.- y concordantes: En materia de
recursos en concordancia con la eliminación de las Cámaras se deroga
toda la normativa referida al recurso de apelación. Quedan vigentes los
recursos de aclaratoria, reposición y reconsideración, como así también
los recursos extraordinarios regulándose un recurso extraordinario de
inaplicabilidad de ley especial en materia de sentencias referidas a
impugnaciones a resoluciones de los tribunales de cuentas y fiscal y
cuando la cuestión revistiere gravedad institucional y la sentencia
fuere adversa al estado provincial o municipal y/o sus reparticiones descentralizadas.
- Artículo 74.- se propone su modificación con
respecto al plazo de interposición de la demanda - demasiado exiguo en
la norma vigente - fijándoselo en sesenta (60) días. Asimismo, se
dispone la modificación en materia de competencia del tribunal
interviniente estipulándose que la misma se regula por lo determinado
por el artículo 5, inciso 2, parágrafo b) de acuerdo a la modificación
propuesta para dicho artículo.
- Artículo 75.- se propone igual modificación
que en el supuesto anterior.
- Artículo 76.- se modifica la competencia
sobre amparo por mora, otorgando la misma al juez de trámite en atención
a la naturaleza particularísima de este amparo y a que se deja en cabeza
del tribunal la decisión final vía recurso de reconsideración.
- Artículo 76 Bis.- se incorpora al Título II
de Procesos Administrativos Especiales el Proceso de Ejecución
Tributaria Provincial como Capítulo V en consonancia con la modificación
del artículo 2, inciso 9.
- Artículo 78.- se propone su modificación con la determinación
de una fecha de entrada en vigencia durante el tercer trimestre del
presente año.
- El artículo 30.- del proyecto, propone la modificación del
artículo 31 de la Ley 10.869 disponiendo que las impugnaciones a las
resoluciones del Tribunal de Cuentas se harán por ante los tribunales
Contencioso Administrativos de única instancia atento la eliminación de
las doble instancia. Se regula de todos modos un recurso extraordinario
de inaplicabilidad de ley especial en esta materia.
- Se adecua la redacción de los artículos 20,
22, 23, 24; 26, 31, 35, 36, y 63 y la derogación de los artículos 17,
55, 56, 57, 58, 59 en consonancia con las reformas de fondo propuestas.
IV.- REFORMAS PUNTUALES AL FUERO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Con respecto al Fuero
Contencioso Administrativo -Ley 12.074 y sus modificatorias- se proponen las
siguientes modificaciones y derogaciones:
- Artículos 2, 3, 4, 5, 7, 9 y 10: resulta
pertinente su derogación en atención a que se propone que en materia
contencioso administrativa la Provincia no se aparte de lo que ha sido
su política judicial tradicional en materia de creación de tribunales
colegiados para los fueros especializados - v. g. Fueros laboral,
menores y familia - disponiendo la instancia única.
- Artículo 13.- se propone, en concordancia con lo expuesto en el punto
anterior, la modificación de los artículos 1 y 31 de la Ley 5.827
eliminando la referencia a las Cámaras Contencioso Administrativas.
- Artículos 17 y 19.- se adecua su redacción;
en el caso del artículo 17 en concordancia con la reforma propuesta del artículo 20, inciso 2; y en el
caso del artículo 19 con
lo dispuesto sobre eliminación de las
Cámaras de Apelación.
- Artículo 20.- se propone su modificación
disponiéndose la competencia del juez de trámite para resolver causas de
menor entidad - juicio de apremio, impugnaciones a resoluciones en
materia de empleo público- salvo cesantía o exoneración - y colegios o
consejos profesionales - como así también en materia de medidas
cautelares y amparo por mora.
- Artículo 21.- se propone la reducción de los
acuerdos semanales del tribunal en atención a que los jueces de trámite
tendrán - a tenor de la reforma propuesta al artículo 20 - a su cargo el
dictado de determinadas sentencias muy significativas desde lo
cuantitativo.
- Artículo 24.- se propone su modificación
derogándose los incisos que se refieren a presidente, jueces y
secretarios de Cámara.
- Artículo 27.- se propone su modificación
eliminando la referencia a las dos instancias y fijando una fecha
concordante con la dispuesta en el artículo 78 del Código Contencioso
Administrativo
Por último se propone la modificación del artículo
19 de la Ley 7.166 estableciendo la competencia de alzada de los tribunales
Contencioso Administrativos en materia de amparo y en relación a la impugnación
de actos administrativos y ordenanzas municipales. Se busca con esta reforma
una interpretación coherente de los artículos 20 y 166 último párrafo de la
Constitución Provincial que evite la dispersión jurisprudencial en dicha
materia, que se observa al presente; prohijando un mejor control
jurisdiccional en base a la especialidad del fuero que se pone en marcha y en
la búsqueda de mayor seguridad y certeza jurídica.
V.-
CONCLUSIONES
Decía Hegel que "exigir de un código la
perfección es no dejarlo llegar a la realidad". En línea con ese ideal
ius-filosófico estamos convencidos de que hacemos un aporte sustancial, en
pos de la vigencia y cumplimiento del mandato constitucional en materia
contencioso administrativa, remitiendo para vuestro tratamiento un proyecto
"realista y posible" para los tiempos político-sociales que nos
toca recorrer.
Esta administración prueba así, una vez más, su
compromiso y vocación en pro del fortalecimiento del sistema judicial como
una vía de hacer realidad un verdadero Estado de Justicia.
Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.-
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