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Fundamentos
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Ley
13154 |
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HONORABLE
LEGISLATURA: Tengo
el agrado de dirigirme a la Honorable Legislatura sometiendo a su
consideración el Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración
Pública de la Provincia de Buenos Aires para el año 2004. La
lógica necesidad de armonizar la gestión presupuestaria y financiera de la
Provincia con la de la Nación, han determinado un escenario de operación de
la hacienda pública que no ha hecho posible remitir antes de ahora este
Proyecto a consideración de la Legislatura. En este sentido, cabe recordar
que el Congreso de la Nación sancionó sobre fines de noviembre de 2003 su Ley
de Presupuesto para el ejercicio 2004. Dando
continuidad a la actual gestión, el proyecto de Presupuesto 2004 plantea
metas ambiciosas, pero razonablemente alcanzables: generar -por segundo
ejercicio consecutivo- un superávit en cuenta corriente de alrededor de $ 787
millones (M), que contribuya a continuar recuperando la inversión pública; a
superar el problema estructural que representa el déficit primario,
transformándolo en un superávit de $ 469 M, que permita -a su vez- cubrir los
intereses de la deuda ($ 464M), generando un resultado total de equilibrio
(levemente positivo, en casi $ 5 M). Sintéticamente, en millones de pesos nominales:
* Los resultados
primario y total empeoran en $1.320 M de computarse la cartera transferida
por el Banco de la Provincia en virtud de la Ley 12.726. **Los resultados
primario y total mejoran en $506 M de computarse la operación de compensación
de deudas con el Banco de la Provincia instrumentada por Decreto 3.171/2002. Tal
como señaláramos en ocasión del mensaje que acompañó a la vigente Ley de
Presupuesto 2003, estamos contando con un piso de solvencia presupuestaria y
financiera que permita aprovechar para la comunidad bonaerense los otrora
incipientes (hoy mejor consolidados) signos de reactivación, a la vez que
encarar las reformas estructurales que requieren el Estado y la sociedad
provincial. En
orden a lo expuesto, es central señalar que el logro de finanzas
públicas sustentables en el mediano y largo plazo constituyen una verdadera
política de estado. No se trata de una cuestión ideológica o de sesgo
excesivamente fiscalista, sino de la profunda convicción de que sólo con
solvencia fiscal se pueden llevar adelante políticas públicas que modifiquen
la realidad duraderamente, a la vez que contar -en lo institucional- con
mayores grados de libertad para fijar políticas provinciales. La
discontinuidad que sufrieron programas verdaderamente progresistas que se
implementaron en el pasado reciente, por ejemplo las becas para alumnos del
polimodal o los programas de subsidio de tasa para sectores productivos PyMES, son prueba fehaciente de la
necesidad de basar el accionar del Estado en un horizonte de finanzas
sustentables. 1. EL CONTEXTO MACROECONÓMICO EN EL 2003 En prieta síntesis, en el
2003 se consolida la tendencia imperante desde el segundo semestre de 2002:
la superación de la insostenible situación política, económica y social de
fines de 2001, que generó una de las crisis más grandes de nuestra historia
nacional. Como resultado del sinceramiento de varios
años de políticas macroeconómicas inconsistentes, el año 2002 concluyó -a
pesar del cambio de tendencia del segundo semestre- con una fenomenal caída
de la actividad económica y con un fuerte deterioro de los indicadores
sociales. Sin embargo, la modificación del esquema cambiario permitió sentar
las bases para revertir el proceso recesivo en el que se encontraba Argentina
desde fines de 1998. 1.1. Mantenimiento de la estabilidad de precios y
recuperación económica: Una característica central de 2003 ha sido
la baja inflación, comparable con los niveles alcanzados en el período de
Convertibilidad. Este es un factor sumamente importante para comprender el
desempeño macroeconómico argentino, debido a que la estabilidad de precios
incide sobre la mayor parte de las decisiones económicas, incluyendo aquellas
relacionadas con el consumo y la inversión. La inflación
volvió a los niveles de la Convertibilidad:
Fuente: elaboración propia en base a INDEC. El control de la inflación estuvo sustentado
en prudentes y coherentes políticas fiscales y monetarias. A lo largo del
año, las metas de superávit primario y el gasto público han sido consistentes
con los recursos fiscales disponibles. Éstos crecieron fuertemente,
impulsados por el mayor nivel de actividad económica. Resaltan las
retenciones a las exportaciones y los impuestos a las ganancias y los de base
patrimonial. La fuerte mejora de los términos de intercambio (incremento del
precio del petróleo y, fundamentalmente, de la soja) ha tenido un impacto muy
importante en este sentido. Por su parte, la emisión monetaria ha estado en
línea con la demanda de dinero. La expansión de la base monetaria como
contrapartida de la compra de divisas no se tradujo en presiones
inflacionarias debido a que el público y los bancos la absorbieron (los
depósitos crecieron en 2003, aún con una tendencia decreciente de las tasas
de interés). A su vez, la mayor liquidez ha contribuido a “aceitar” la
recuperación de la actividad económica. El control de la inflación determinó que la
devaluación nominal fuese muy superior al aumento de precios internos. En
este marco, los indicadores de actividad agregados se incrementaron
fuertemente, impulsado inicialmente por la mejor posición competitiva de los
sectores transables (exportadores y sustitutivo de importaciones) derivada
del fuerte aumento del tipo de cambio real. La mayor parte de las ramas
industriales (entre las principales, aceites y subproductos, petroquímicos,
textiles, productos siderúrgicos y aluminio primario) y el sector
agropecuario mostraron tasas de crecimiento positivas durante el año. Todos estos factores permitieron mejorar
radicalmente las perspectivas sobre el futuro de la economía argentina. 1.2 Consolidación de la recuperación económica: Luego de un período en el que la
recuperación económica se sustentó en el aumento de la actividad de sectores
transables, a partir del cuarto trimestre de 2002 y, con más fuerza durante
2003, el consumo y la inversión también impulsaron el crecimiento económico. Se consolida la recuperación del nivel de
actividad:
Fuente: elaboración propia en base a INDEC. Datos
desestacionalizados. El aumento de la actividad estuvo alimentado
por la mejora en las expectativas que implicó la consolidación de la
estabilidad de precios y por la progresiva recomposición del ingreso nominal
(incremento de jubilaciones, plan Jefas
y Jefes, y aumentos de salarios privados). También repercutió
favorablemente sobre el nivel de actividad el incremento del empleo. La
inversión se dirigió hacia algunos sectores transables, hacia construcción
privada y, de manera incipiente, hacia la obra pública. Otro factor relevante que le otorgó un
impulso adicional a la actividad económica fue el favorable contexto externo
que enfrentó Argentina. Durante 2003 se incrementaron los términos de
intercambio a raíz del crecimiento del precio del petróleo y,
fundamentalmente, del de la soja, y se depreció el dólar frente al euro,
favoreciendo la posición competitiva de los productos locales en el mercado
europeo. A su vez, en los últimos meses, comenzó a recuperarse la economía
brasileña, principal socio comercial del país. Finalmente, comienzan a
aparecer algunas líneas de crédito, ingrediente importante para un crecimiento
sostenido del consumo y de la inversión. De este modo, si bien la situación social
sigue siendo delicada y es imprescindible mantener los planes sociales, el
mayor crecimiento económico redundó en una mejora de los indicadores
laborales. A diferencia de lo que ha ocurrido en otros episodios recientes de
crecimiento económico en Argentina, el empleo crece firmemente y se reduce el
desempleo. El cuadro siguiente resume la evolución de
las principales variables económicas en el transcurso del período 2002-2003:
(e) Excepto indicación en contrario, cifras
estimadas para el cierre del año 2003. Fuente: BCRA, INDEC y MECON.
Cierre 2002 vs. Estimación Cierre 2003 2.1. Introducción: La
ejecución presupuestaria del ejercicio 2003 en curso se enmarca en la
continuidad del saneamiento de las finanzas del Estado provincial, en un
contexto de mayor actividad económica, pero que de todos modos continúa
siendo preocupante ante los innegablemente bajos niveles de partida: estamos
retomando el crecimiento, interrumpido desde fines de 1998.
Institucionalmente, dicha necesidad devino en dar acabado cumplimiento tanto
a la Ley 13.002 (de Presupuesto 2003), cuanto al compromiso firmado con la
Nación el 20 de febrero de 2003, que fuera aprobado por Decreto 223/2003. En tal
sentido, la proyección de cierre 2003 contempla, cuantitativamente, ingresos
y gastos primarios por -respectivamente- $ 10.954 M y por $ 11.059 M, lo que
arroja un déficit antes de intereses de $ 105 M. Al adicionar los intereses
($ 484 M), el déficit total ha de alcanzar a $ 590 M. De esta forma, los
déficit primario y total de 2003 se reducen drásticamente respecto a los de
2002: en 92,8%, y en 66%, respectivamente. Ello, por cuanto el aumento en el
total de ingresos primarios (33,8%) más que duplica al incremento del 16,4%
en los gastos totales (o sea, incluyendo intereses). 2.2. De los recursos en 2003: Al pasar de $ 8.080 M a $ 10.734 M, el total
de recursos corrientes de 2003 supera en 32,8% % a los de 2002. La tasa de
aumento es similar entre los ingresos provinciales (crecen 32,3%) y los
nacionales (aumentan en 33,6%). En 2003, los recursos tributarios
provinciales se espera que superen en 31,4% a los de 2002, destacándose el
alza en el impuesto sobre los ingresos brutos, por el que se recaudará un
47,7% % más que en el año 2002. Por el impuesto inmobiliario se recaudará en
2003 $ 759 M, es decir, un 27,1% más
que 2002. En el impuesto automotor se espera recaudar casi $ 374 M, lo cual
implica un incremento del 14,4% respecto a 2002. El incremento en la recaudación de los
impuestos provinciales supera al derivado de la mayor actividad económica
(6%, cotejando el año 2003 con el 2002) y el que pudiere provenir de las
variaciones de precios, aplanadas desde el segundo semestre de 2002. Sin incrementar la
presión tributaria (excepto para el agro, acorde con su mejora relativa por
la devaluación del peso y por la licuación de su stock de deudas), los
mayores ingresos se lograron básicamente por una actitud inédita en materia
de administración tributaria, que permitió aumentar sustancialmente la
percepción de riesgo por parte de los contribuyentes respecto de las
consecuencias de no cumplir con el fisco provincial. En este sentido somos
especialmente claros y terminantes: la evasión fiscal continuaremos
combatiéndola con todas las armas legales a nuestro alcance. Los recursos de origen nacional alcanzarán
en 2003 a $ 4.361 M, un 33,6% más que los $ 3.265 M del año 2002. La
coparticipación federal de impuestos crece en 48,4%, pasando de $ 1.862 M en
2002 a $ 2.764 M en 2003, concentrando así el grueso del incremento. 2.3. De las erogaciones en 2003: Las
erogaciones primarias para 2003 se estiman en $ 11.059 M, importe 14,7% mayor
a los $ 9.644 M ejecutados durante 2002. Veamos cómo se han comportado en
2003, las distintas partidas componentes del gasto: 2.3.1. Personal: Estos
gastos, que en 2002 alcanzaron a $ 5.298 M, estimamos que aumentarán en 2,3%, para alcanzar a $ 5.421 M en
el año 2003, erogándose $ 123 M más. En esta materia no solo mantuvimos el
principio central de no disminuir el empleo publico más allá de las bajas
vegetativas (a fin de no empeorar las de por sí graves condiciones socio -
laborales), sino que también implementamos para los agentes activos una
política que garantiza un ingreso mínimo mensual de $ 380 para alrededor de
60.000 agentes públicos provinciales (la franja de menores ingresos, sobre un
total de alrededor de 435.000 agentes activos). 2.3.2. Bienes y
servicios: Se
estima que este género de gastos será de $ 1.379 M al cabo del corriente año,
aumentando 26,4% respecto a los $ 1.091 M erogados en 2002. La imperiosa
necesidad de mejorar las prestaciones esenciales a cargo del Estado
provincial justifican este aumento, el cual se potencia por lo especialmente
restrictivo que fue el ejercicio 2002 en este grupo de egresos. Aún así, el
gasto en estas partidas para el 2003 estará por debajo de los $ 1.432 M
erogados en 1999, lo cual define a las claras la prudencia de la gestión
sobre este punto. 2.3.3. Transferencias: Las corrientes ascendieron en 2002 a $2.945
M. En 2003 se prevé que aumentarán en $ 618 M (un 21%), hasta alcanzar a $
3.563 M. Algo más del 70% del incremento ($ 434 M) responde a las mayores
transferencias a los Municipios originadas en la coparticipación y en la
política de descentralización tributaria que enfáticamente se normó y
desarrolló a lo largo de 2003. El resto del aumento ($ 188 M) corresponde a
imprescindibles programas de apoyo y sostén social para el segmento más pobre
de los bonaerenses. Retomando el universo inherente a las
transferencias a los municipios, vemos que las mismas se componen como sigue:
* Millones de pesos. ** Diferencia porcentual 2003 respecto a 2002. El sustancial incremento de las
transferencias a los municipios por la descentralización administrativa
tributaria responde a la modificación al programa establecida por la Ley
13.010, en virtud de la cual Impuesto Inmobiliario Rural se asignó en su casi
totalidad al sector que genera su recaudación. Los recursos obtenidos se
destinaron -una vez cubiertas las afectaciones del 1% a Vialidad y 0,1% a la
problemática de las adicciones- en un 50% a la Provincia con afectación al
mantenimiento y construcción de obras viales e hidráulicas con incidencia en
el interior bonaerense ($ 35,7 M de esta afectación se ejecutó a través del
Fondo Fiduciario para el Desarrollo del Plan de Infraestructura Provincial,
de acuerdo al Decreto 790/03). El restante 50% fue distribuido a los
municipios, debiendo éstos, según lo dispuesto en la referida ley, afectar
como mínimo el 50% de lo recibido al mantenimiento de la red vial provincial
de tierra, siendo el saldo restante de libre disponibilidad para los mismos. En cuanto al impuesto sobre los ingresos brutos,
la administración de los contribuyentes del tributo con facturación anual de
hasta $ 144 mil por parte de los municipios, de acuerdo a lo normado por la
Ley 13.010, implicó un fuerte incremento en relación al año 2002. La
recaudación de este segmento del impuesto se distribuyó en un 50% a la
Provincia para financiar planes sociales, y el 25% a los municipios en
concepto de retribución por la administración del impuesto, siendo estos
recursos de libre disponibilidad. El restante 25% fue transferido a los
Consejos Escolares de cada distrito para el mantenimiento de los
establecimientos educativos. Asimismo, en el ejercicio 2003, se continuó
con las remesas financieras a los municipios en concepto de retribución por
la administración del Plan de Recupero de Deudas. El incremento en los juegos de azar obedece
al mayor nivel de distribución de los juegos correspondientes para ambos
años. 2.3.4. Erogaciones de Capital: Según expusimos, mejoramos sustantivamente
el resultado corriente, el cual, de ser negativo en $ 1.254 M en 2002, pasa a
ser superavitario en unos $ 369 M en 2003. Esta es la razón esencial por la
cual, unido a la estabilidad de precios, la inversión pública pasa de $ 310 M
en 2002, a $ 693 M en 2003 (algo más del doble), aplicados a importantes
obras de infraestructura, tales las del programa Caminos Provinciales (rutas 41, 51, 47, etc.); las del plan de
emergencia hídrico - vial; las encaradas por el Fondo Fiduciario de
Infraestructura (para, por ejemplo, equipamiento hospitalario y construcciones
penitenciarias); y -entre otras- el equipamiento de material rodante para los
servicios policiales, penitenciarios y de atención a la minoridad. 2.4. Del
financiamiento en 2003: Dado la
imposibilidad de acceder a los mercados de capitales, desde la crisis que se
desatara en el año 2001, el financiamiento de la Provincia desde mediados de
2002 provino fundamentalmente del Estado Nacional. Así, los instrumentos
usados para cubrir las necesidades del financiamiento presupuestario fueron
los Programas de Financiamiento Ordenado (PFO). El PFO por el año 2003 se
firmó el 20 de febrero de 2003, y pocos días después fue ratificado por el
Decreto 223/03. El mismo tiene como condicionante principal el cumplimiento
de metas fiscales -que tomaron como base el Presupuesto del año 200- y prevé
préstamos por hasta $ 955,8 M, de los cuales $ 510,6 M corresponden a
desembolsos en efectivo (ya concretados en su mayor parte), y los restantes $
445,2 M están previstos para financiar servicios de programas de organismos
multilaterales (BID y Banco Mundial), garantizados por el Estado Nacional. Con
respecto al financiamiento de organismos multilaterales, el PFO 2003 preveía
que serían transferidas a la Provincia las condiciones financieras de la
reestructuración que los Organismos Multilaterales le concedieran al Gobierno
Nacional. Ello requería la formalización de los acuerdos respectivos con el
Gobierno Nacional, los cuales no se materializaron. Sin embargo, de haberse
producido tal reestructuración, el monto final refinanciado hubiera terminado
siendo aproximadamente 20% inferior a los $ 445,2 millones previstos, debido
principalmente a la disminución del tipo de cambio que se produjo a lo largo
del año. A fin de
sanear la situación que se plantea con respecto a dicho tema entre el
Gobierno Nacional y la Provincia -básicamente, el pago a los Organismos
Multilaterales por parte del primero de las obligaciones correspondientes a
la segunda y su no descuento de los recursos coparticipables-, se ha acordado
recientemente que el nuevo PFO, para el año 2004, establezca que estos
servicios se cancelen en iguales condiciones que el financiamiento que se
desembolse en el año 2004, que son básicamente similares a las del PFO 2003
con excepción de la tasa de interés que se fija en el 4% anual. El PFO
2003 estableció que los flujos desembolsados por el Estado Nacional serán
reintegrados, sobre capital ajustado por CER, en 36 cuotas mensuales, desde
enero de 2005 hasta diciembre de 2007. Los intereses se devengarán desde la
fecha de desembolso, pero se capitalizarán hasta el 31 de diciembre de 2003,
y comenzarán a pagarse a partir de enero de 2004. La tasa aplicable es, en
principio, del 4% anual; pero si la Provincia concluye el año con un déficit
no superior a $ 768,4 millones -tal como esperamos- la tasa deberá reducirse
al 3% anual. A los
efectos del financiamiento ingresado a lo largo del año, es necesario
adicionar, a lo girado por PFO 2003, los últimos desembolsos del PFO 2002,
que -por $90 millones- se produjeron en los primeros meses del año 2003. En un
segundo orden de importancia, se destacan los desembolsos de programas
multilaterales, especialmente el Prodymes, destinado al financiamiento de
inversión en infraestructura escolar. El endeudamiento 2003 -con excepción
del recibido en el contexto del Programa de Unificación Monetaria, detallado
más adelante- se completa con la emisión de Bonos de Consolidación de Deudas,
a partir de las Leyes 11.192 y 12.836. 2.5. Del Programa de
Unificación Monetaria: Las excepcionalmente difíciles
circunstancias originadas en el segundo semestre de 2001 y sus secuelas del
primer semestre de 2002 -en particular, la pronunciada iliquidez, que
erosionaba la recaudación de impuestos, y provocaba en la población una gran
necesidad de medios de pago- justificaron la emisión de Patacones como medio
de financiamiento de la Provincia y, simultáneamente, como forma de
movilización de la economía provincial. Superadas
parcialmente esas circunstancias, el Decreto P.E.N. Nro. 743/2003 planteó el
Programa de Unificación Monetaria -al que adhirió la Provincia de Buenos
Aires a través de la Ley Nro. 13.070-, para lograr unificar los medios de
pago en la moneda de curso legal, reemplazando el financiamiento obtenido por
las provincias -que, en el caso de la nuestra, implicaba un único vencimiento
de capital e intereses en noviembre de 2006, y un interés a pagar del 35%
sobre el capital- por una obligación con vencimientos mensuales entre mayo de
2004 y abril de 2011, y una tasa de interés del 2% anual. En cuanto a los
medios de pago en poder del público, no habría ninguna modificación, dado que
se reemplazarían los Patacones, LECOP y otros bonos por pesos. El Programa ya se ha puesto en marcha, y a
la fecha los Patacones que quedan en circulación menos del 5% del total
emitido. 2.6. Los servicios
de la deuda en el 2003 Entre
los pagos por servicios de la deuda efectuados se destacan los
correspondientes al Canje de Deudas Provinciales -resultante de acuerdos a
los que se arribara conceptualmente durante el año 2002, pero cuya
formalización se concretó en el presente año- que se efectúan a través de
retenciones sobre la coparticipación de impuestos que le corresponde a la
Provincia. Dicho Canje establecía que los servicios de intereses se debían
pagar desde octubre de 2002, pero al retrasarse la formalización, los pagos
correspondientes al año 2002 se efectivizaron en el 2003. Junto con los pagos
de intereses por el PFO 2002 y por el Programa de Unificación Monetaria -por
montos relativamente menores, también descontados de la coparticipación de
impuestos- los pagos de intereses al Estado Nacional alcanzarían a poco menos
de $ 300 millones. En
segundo lugar, destaca el rescate de letras previsionales entregadas al
Instituto de Previsión Social de la Provincia (IPS), en función de que los
superávits del IPS registrados en la segunda mitad de la década pasada
contribuyeron a financiar a la Administración Provincial en esos años. A
partir, fundamentalmente, de los programas de retiro anticipado implementados
en el año 2001, el IPS pasó a tener déficit operativo, que se financia con
los intereses y amortización de parte de las Letras emitidas, lo que al final
del presente año superará los $ 100 millones. En tercer orden de importancia están los
servicios relacionados con las leyes de consolidación de deudas (11.192 y
12.836); principalmente los servicios de los BOCONBA en pesos Ley 11.192,
cuya regularización se produjo durante el corriente año; pero también las
cancelaciones de deuda consolidada a través de la colocación de bonos,
incluyendo (con participación destacada) los pagos a funcionarios y
magistrados judiciales en función de lo determinado por la Ley 12.438. 2.7. De la
reestructuración de la deuda provincial: Es
posible, en este momento, y después de que la Provincia tuviera que diferir
pagos de su deuda a partir de enero de 2002, clasificar la deuda provincial
en tres partes. Luego de
ejecutado el Canje de Deudas Provinciales, en el marco del Decreto P.E.N.
1.759/02, efectivizada la opción de canje prevista en la Ley Nro. 12.973, y
regularizada la situación de los BOCONBA en pesos, la mayor parte de la deuda
provincial está en situación regular. A esta porción se sumarán, en los
próximos meses, los BOCONBA emitidos originalmente en dólares y los BOCANOBA,
cuya regularización se producirá en los primeros meses de 2004. La mayor
parte de esta deuda representa compromisos a largo plazo y bajas tasas de
interés, sin perjuicio de que, dada la pesada carga que implican para los
próximos años los servicios de deudas con el Gobierno Nacional, se buscará
refinanciar al menos parte de estos compromisos, lo que se hará durante el
año 2004, en la práctica, a través del PFO 2004. En lo
que hace al resto, queda por definir la refinanciación de la deuda expresada
en dólares, regida por ley extranjera. Con respecto a la parte de esta deuda
que reconoce como acreedores a organismos oficiales, la que está garantizada
por el Gobierno Nacional, se propone encomendar a éste la correspondiente
reestructuración. A esos efectos, se ha incorporado un artículo al proyecto
de presupuesto que se eleva, el cual es la contrapartida del artículo 52 del
Presupuesto Nacional, a través del cual se autoriza al Poder Ejecutivo
Nacional a renegociar la deuda de las provincias con acreedores oficiales. Con
respecto a la deuda externa con el sector privado, básicamente expresada en
bonos emitidos en los mercados internacionales, el Ministerio de Economía,
con la asistencia de un asesor financiero de amplia experiencia contratado al
efecto, ha concluido en la factibilidad de llevar adelante una
reestructuración en condiciones que hagan sustentable el pago de esta deuda,
sobre la base del principio de equidad entre los diferentes acreedores
privados de la Provincia. Para
ello, se considera que el Canje de Deudas Provinciales es un modelo a seguir,
en tanto implicó darle a la Provincia la posibilidad de pagar sus deudas a
largo plazo, con un período inicial de gracia, y con baja tasa de interés. La
reestructuración de la deuda externa privada no puede replicar exactamente
las condiciones de dicho Canje, entre otras cosas porque la mayor parte de
los tenedores de bonos externos no están dispuestos a aceptar que sus deudas,
actualmente expresadas principalmente en euros o en dólares, y regidas por
las leyes de Nueva York, Alemania o Suiza sean convertidas en obligaciones en
pesos, regidas por la ley argentina. Por otra parte, dada la importancia de
las obligaciones asumidas por la Provincia para los próximos años por la
deuda ya reestructurada, resulta inevitable plantear que los vencimientos de
la deuda externa privada, una vez reestructurada, se extiendan más allá de
febrero de 2018, fecha final de vencimiento de las obligaciones derivadas del
Canje de Deudas Provinciales. En orden
a lo expuesto, se solicita autorización para proceder a reestructurar la
deuda que se encuentra actualmente en estado de incumplimiento. De
acuerdo con conversaciones mantenidas con el Ministerio de Economía y
Producción de la Nación, la reestructuración de la deuda expresada en bonos internacionales
de la Provincia sería independiente de la reestructuración de la deuda
nacional. No obstante, y ante la eventualidad de que la propuesta de
reestructuración que haga el Poder Ejecutivo Provincial sea rechazada por los
acreedores, se prevé la posibilidad de encomendar al Estado Nacional la
reestructuración conjunta de las deudas nacional y provincial, en cuyo caso
el Estado Nacional podría repasar a la Provincia las condiciones que obtenga.
Si bien no existe hoy en día un acuerdo al respecto con las autoridades
nacionales, se considera conveniente dejar abierta esta alternativa. En
cambio, sí existe un principio de acuerdo para que el Gobierno Nacional
negocie la reestructuración de las deudas provinciales con acreedores
oficiales que se encuentran garantizadas por dicho Gobierno. En ese sentido,
en nota del 5 de marzo de 2002, el Ministerio de Economía le solicitó a la
Secretaría de Hacienda de la Nación que conduzca la política respecto a este
tipo de deudas, ejerciendo -si fuera el caso- su derecho a ejecutar las
correspondientes contragarantías provinciales. En ese contexto, los PFO han
previsto que el Gobierno Nacional atendiera los servicios correspondientes a
los préstamos de organismos multilaterales de crédito, refinanciando los
importes correspondientes a la Provincia. Y tal como se ha señalado, el
Presupuesto Nacional, contempla -en su artículo 52- que las provincias
deleguen la negociación de estas deudas en el Gobierno Nacional. Las mismas
incluyen no sólo la deuda con el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Banco Mundial, sino también obligaciones con agencias oficiales de los
gobiernos de Italia, España, Japón y Francia. 3. EL ESCENARIO
PLANTEADO PARA EL AÑO 2004: El
Presupuesto que sometemos a la consideración de V.H. ha sido elaborado sobre
la base tanto del contexto económico que describiéramos al inicio de este
mensaje; cuanto de las principales categorías macroeconómicas que enmarcan el
Presupuesto de la Nación para el ejercicio 2004: ·
un incremento real del producto bruto interno
(PBI) del orden del 4%, el cual contempla un crecimiento nominal del 13,4% y
una variación positiva en los precios implícitos del 9%; ·
una inflación del 10,5% anual, medida por el
índice de precios al consumidor; y ·
un tipo de cambio de $ 2,84 por cada dólar
estadounidense. En ese marco estamos planteando
las metas de que damos cuenta al inicio del presente Mensaje. 4. EL PRESUPUESTO
PROPUESTO PARA EL AÑO 2004: Seguidamente
resumimos el proyecto sometido a vuestra consideración: En esencial síntesis, para el
ejercicio 2004 estimamos recursos totales por $ 13.035 M, gastos por $ 13.030
M (incluyen $ 464 M de intereses), y un resultado total levemente positivo de
$ 5 M. Esto se logra -comparando el año 2004 con el actual- merced a que los
ingresos totales aumentan el 19% y a que los gastos totales lo hacen en menor
medida, al crecer solo el 12,9% (por intereses se estiman casi $ 20 M menos
que en 2003, lo que supone una baja del 4,1%). Ello
-reiteramos- conduce a un piso de solución estructural a nuestras debilidades
en materia de solvencia fiscal.
4.1. De los
recursos en 2004: Para el año 2004 se estiman
ingresos totales por $ 13.035 M, o sea, un 19% más que los $ 10.954 M con los
que se espera cerrar el año en curso. Los recursos corrientes, que en 2003
cerrarán en alrededor de $ 10.734 M, aumentarán en $ 1.804 M (un 16,8%), para
alcanzar a $ 12.538 en el ejercicio 2004. El aumento esperado es del 15,1% en
los recursos provinciales y del 19,3% en los de origen nacional. 4.1.1. De los
recursos provinciales en 2004: El total de recursos de jurisdicción
provincial previsto para el ejercicio 2004 se estima en $ 7.337 millones, de
los cuales el 90% se corresponden con ingresos tributarios y el resto se
completa con ingresos no tributarios. Veamos lo esencial de su composición,
de su evolución respecto al año 2003 y de las correspondientes medidas de
administración tributaria: a)
Impuesto sobre los ingresos brutos: la recaudación
esperada es de $ 3.910 M (incluyendo $ 165 M del segmento descentralizado),
lo cual aumenta en $ 831 M los $ 3.079 M del año 2003: Este incremento, de
casi el 27%, se reparte -aproximadamente- por mitades: una corresponde al
incremento nominal de la actividad económica y la otra a la administración
tributaria. En cuanto a ésta, la
aplicación del Programa de Sinceramiento Fiscal permite considerar como
verosímil un fuerte aumento en la regularización de los contribuyentes en el
pago corriente del gravamen, merced a un seguimiento pormenorizado de cada
uno, el cual será complementado con distintos operativos de fiscalización,
cruce de información, y la aplicación de métodos electrónicos de pago que
permitan agilizar los distintos trámites previstos por la autoridad de aplicación.
Asimismo es dable destacar la permanencia del régimen de descentralización de
la administración tributaria que instrumentan los municipios de la provincia
de Buenos Aires, previendo para el 2004 recaudar unos $ 165 M (cifra incluida
en el total de $ 3.910 M ya mencionado). b)
Impuesto inmobiliario (urbano y rural): estímase
una recaudación de $ 903 M, lo cual supone un aumento de $ 144 M (casi el
19%) respecto a los $ 759 M correspondientes al año 2003. Los $ 903 M estimados para 2004 se componen como
sigue:$ 653 M por la planta Urbana, $ 250 M millones a la Rural. Respecto a
la planta Urbana no se prevén modificaciones en la imposición, excepto por
dos únicas correcciones: una, la implementación del proceso revaluatorio
autorizado por el artículo 44 de la Ley Nro. 13.003 para los inmuebles
localizados en clubes de campo, barrios cerrados u otros emprendimientos
residenciales similares; y la otra, la inherente a contemplar la situación de
localidades de hasta 2.000 habitantes, mediante la instrumentación de un
procedimiento que adecue la carga fiscal sobre la base de los posibles
factores que han ocasionado una desvalorización de las propiedades, que no
resulta posible recoger con el método valuatorio tradicional de las mejoras
(“costo de reposición”). Por ultimo, en relación con la Planta Rural no se
prevé cambios en la determinación del impuesto. En cuanto a las medidas
de administración tributaria referidas al Impuesto Inmobiliario, cabe señalar
que la actualización de las mejoras se encuentra incluida en el Programa de
Sinceramiento Fiscal, otorgando a la Administración una fuerte herramienta
para expandir la cobrabilidad histórica. Además, ha de continuarse con la
aplicación de diversas medidas: el programa de detección efectiva de la mora
temprana; la fiscalización de los
multipropietarios con importantes niveles de deuda, y la posibilidad de
acceder a información provista por las distintas empresas de servicio público
que otorguen una actualización constante de las mejoras no declaradas. c)
Impuesto automotor: se proyectan recursos por $
392 M, o sea, $ 18 M más que en el año 2003, lo cual arroja un aumento del
4,9%. En lo referente a este gravamen
se intentará reflejar un mayor grado de equidad que la que se instrumentó
durante el 2003, ejercicio en el cual se bonificó al buen contribuyente el
100% del incremento acaecido en los valores de los bienes sujetos a
imposición, con lo cual es indispensable retomar los mecanismos de
determinación del tributo previstos: el valor real del vehículo y la aplicación
de la alícuota correspondiente. No obstante, es intención morigerar el
impacto efectivo, utilizando como base imponible el 80% de la valuación
fiscal y la aplicación de una bonificación por buen cumplimiento tributario
del 15%, solo para los contribuyentes
que posean cancelado el impuesto del año 2003 y abonen las cuotas en término.
Además, dado que se continuará con la descentralización a la órbita municipal
iniciada durante 2003, para el año 2004 la Provincia propicia gravar los
vehículos desde el año 1992 al 2004, y transferir a las comunas los modelos
consignados entre los años 1988 a 1991. Las acciones de
administración tributaria de este impuesto
se concentraran en alcanzar una reducción en los índices de morosidad
del gravamen, mediante el acceso a la información del Registro Nacional de la
Propiedad Automotor que permita actualizar los datos de los propietarios del
bien, el seguimiento de multipropietarios con valuaciones fiscales
importantes, y el acceso a medios de pago electrónico que otorguen agilidad a
la administración. d)
Impuesto de sellos: con una recaudación estimada
en $ 470 M, ingresarían $ 48 M más que en 2003 (el aumento es del 11,4%). La
estimación tiene en cuenta la lógica incidencia del mercado inmobiliario. e)
Las moratorias, superados los ingresos puntuales
correspondientes al año de puesta en marcha (2003 y anteriores), entran en
flujo virtualmente regular, lo que implica que la recaudación de $ 680M que
aguardamos para 2004 sea $ 65 M menor que la del año en curso, reflejando una
caída del 8,7%. 4.1.2. De los recursos nacionales en 2004: Este
punto refleja las estimaciones de recaudación formuladas por el Gobierno
Nacional y que fueran incluidas en el Presupuesto de la Administración
Nacional. El total de estos recursos para el 2004 se estima en $ 5.201 M, un
19,3% más que los $ 4.361 M del año 2003. Por el
Régimen de Coparticipación Federal se estima pasar de $2.764 M en 2003, a $
3.258 M en 2004, con un aumento del 17,9%, por $ 494 M. Calcúlense unos $ 409
M por Transferencias de Servicios Educativos, en vez de los $ 368 M del año
2003 (el aumento es del 11,1%). Cabe señalar que en 2004 se esperan ingresos
desde la Nación por $ 300 M destinados a la cobertura de los déficit de las
Cajas previsionales de la Provincia. La comparación con el año 2003 se torna
imposible, atento que en ese año se carecía de este recurso. 4.2. De las
erogaciones en 2004: La gestión del gasto para el año 2004 se
mantendrá en el mismo marco de prudencia y razonabilidad con que hemos venido
operando. Así, cubiertos que fueren los costos
incrementales propios de la finalización de la emergencia establecida desde
julio de 2001 por la Ley 12.727, hemos priorizado el mantenimiento y mejora
de los servicios públicos, las asignaciones a programas de apoyo social
directo (parte de ellos se descentralizan en los municipios), y el incremento
en la inversión pública, disminuyendo levemente el pago de los servicios de
intereses de la deuda. Según
vimos, se proyectan para 2004 erogaciones totales por $ 13.030 M, de los
cuales $ 12.566 M corresponden al gasto primario y los restantes $ 464 M a
intereses de la deuda. Comparando con la ejecución con que esperamos cerrar
el año 2003, los egresos totales crecen 12,9%, los primarios aumentan 13,6% y
los intereses disminuyen en 4,1%, al caer en casi $ 20 M. Las
erogaciones corrientes se incrementan -siempre respecto a 2003- en 13,4% y
las de capital en el 17,5%. En el
presupuesto el mayor egreso continúan siendo las remuneraciones de los
agentes públicos, sus respectivas cargas patronales, la atención a los
pasivos y los subsidios de similar naturaleza. Dicho conjunto representa
alrededor del 61 % del gasto corriente. En materia salarial, el proyecto que
nos ocupa contempla tanto el aumento en las remuneraciones provocado por la
finalización de la Ley de emergencia (lo cual beneficia a los agentes con
ingresos mensuales superiores a $ 1.200), cuanto una previsión por $ 400 M
destinada prioritariamente a mejorar las retribuciones de los agentes que se
desempeñan en áreas que -por su criticidad- resultan relevantes para el
conjunto social: docentes, personal de salud, policías y miembros del
servicio penitenciario con actuación directa en zonas de reclusión. Asimismo,
y por razones de equidad respecto a los trabajadores públicos de menores
ingresos, se continúa contemplando un tope de $ 4.500 por mes para las
jerarquías más altas. En orden
a la prudencia a la que antes nos referíamos, los gastos de funcionamientos
(bienes y servicios) apenas crecen el 1,3% respecto al año 2003. En cambio, y
prosiguiendo con el gradual ritmo de recuperación de la inversión pública,
las erogaciones de capital crecen un 17,5%, desde $ 693 M en 2003 a $ 815 M
en 2004, con un aumento de $ 121 M. En esta materia resaltan importantes
obras, tales como la primer etapa de la ampliación y remodelación de la
escollera Sur del Puerto de Quequén, el programa caminos provinciales, las
de la cuenca del río Reconquista y del Arroyo Morón, desagües pluviales en La
Matanza y en Lomas de Zamora, y las inversiones en infraestructura en el
Hospital de Niños de La Plata. 4.2.1. Acerca de
la relación financiera con los municipios: 4.2.1.1. Una
visión general: Para
2004 se prevé que el total de transferencias a los municipios vuelva a
aumentar, ahora en $ 208 M (el 13,6%), pasando de $ 1.527 M en 2003 a $ 1.735
M en 2004. Veamos la perspectiva trienal:
* Millones de pesos. ** Diferencia porcentual 2004 respecto a 2003. 4.2.1.2. De la deuda municipal: Con la sanción de Ley Nro.13.011 -que
instituyó el Programa de Conversión y Reestructuración de Deudas Municipales
y los instrumentos legales complementarios- la Provincia estableció el marco
propicio para que las administraciones municipales puedan reestructurar sus
deudas, posibilitando a los municipios la obtención de condiciones más
acordes con la nueva realidad de recursos y gastos que deben afrontar. Este
Programa permitió durante el año 2003 presentar al Canje de Deuda establecido
por el Decreto 1.579/02 del Gobierno Nacional deudas municipales por
préstamos efectuados por Banco de la
Nación Argentina originalmente en dólares por un importe de U$S 40 M,
mejorando en forma sustancial las condiciones inicialmente pactadas para esas
obligaciones. Asimismo,
se encuentra en trámite de perfeccionamiento la reestructuración de la deuda
que por alrededor de $ 400 M mantenían los municipios con el Banco de la
Provincia, habiendo comenzado a aplicarse las nuevas condiciones financieras
a partir del 1 de abril de 2003, atenuando el peso de dicha deuda sobre las
finanzas municipales. Se prevé el perfeccionamiento y conclusión de la
reestructuración de la totalidad de las deudas municipales para el Ejercicio
2004. 4.2.1.3. Del Financiamiento a los municipios a
través del Banco de la Provincia de Buenos Aires: A fin de regular y mejorar la operatoria
entre las municipalidades y el Banco de la Provincia, agente financiero de
aquellas, se ha propiciado el dictado de una nueva ley que establezca en un solo
cuerpo la totalidad de las relaciones que puedan darse entre estos actores,
actualizando las normas que regulaban parte de ellas como lo fuera la Ley
10.753 y el Decreto del Poder Ejecutivo 799/99. Con este objetivo general, se
propone determinar una retribución a las municipalidades por los depósitos
que mantengan en la entidad bancaria, y también las financiaciones a otorgar
por el Banco a las municipalidades: adelantos de caja, préstamos de corto
plazo, y otros préstamos de mediano y largo plazo. 4.2.1.4. De la afectación de recursos al Fondo de
Financiamiento de Gastos Descentralizados y al Fondo de Comedores Infantiles:
Como parte de la política de
Descentralización a municipios que se lleva adelante desde la Provincia, se
propicia la prestación por medio de éstos, de los servicios de Asistencia
Social. La prestación de los citados servicios se
hará efectiva a través de la distribución a los municipios del Fondo de
Financiamiento de Gastos Descentralizados, el cual se integrará a través de
la afectación de diferentes recursos, entre los que se encuentra la
asignación de un total $ 40 M de la participación de los municipios en el
régimen de la Ley 10.559 y modificatorias, para cuya determinación se han
tenido en cuenta los incrementos proyectados para el presente ejercicio en
los recursos coparticipables. El resto de los recursos que se propone afectar
a la constitución de dicho Fondo -mediante una ley específica- se refieren a
un porcentaje de la recaudación del impuesto inmobiliario rural, y a los fondos
que se le asignen por la distribución de los Juegos de Azar habilitados en el
territorio de la Provincia. Asimismo, se impulsa un régimen especial
para los municipios que actúen como Agentes de Recaudación en el Impuesto
sobre los Ingresos Brutos. Los importes resultantes de las Declaraciones
Juradas presentadas por las municipalidades por impuestos provinciales
retenidos o percibidos en tal carácter, serán retenidos de los recursos que a
las mismas les correspondan por la distribución del régimen de
coparticipación de impuestos Ley 10.559 y modificatorias y/o del régimen que
lo reemplace y/o de toda otra transferencia que les deba realizar la
Provincia, afectando dichos recursos al Fondo de Financiamiento de Comedores
Infantiles, el cual será distribuido a los municipios para la atención del
servicio de comedores infantiles a cargo de los mismos. 4.2.2. De los
servicios de la deuda en 2004: Aproximadamente
la mitad de los servicios de deuda previstos en el proyecto que se eleva,
corresponden a obligaciones con el Gobierno Nacional, a partir del Canje de
Deudas Provinciales, del Programa de Unificación Monetaria, y de los PFO
correspondientes a los años 2002 y 2003. En tanto, la mayor parte del resto
corresponden a servicios de préstamos del BID y Banco Mundial, garantizados
por el Gobierno Nacional, cuya refinanciación se prevé en el contexto del PFO
2004. Por lo
demás, destaca el rescate y servicio de intereses de las Letras
Previsionales, en función de las necesidades financieras del IPS, y la atención
de los Bonos de Cancelación de Obligaciones de la Provincia de Buenos Aires
(BOCANOBA), los que fueron emitidos en el contexto de la emergencia
económica, en julio de 2001, y cuyo vencimiento final opera en julio de 2004.
Es de hacer notar que estos títulos, emitidos originalmente en dólares
estadounidenses y convertidos a pesos en virtud de la Ley Nro. 12.973, son
aceptados a su valor nominal para la cancelación de impuestos provinciales.
Es por ello que, aún cuando el monto puesto en circulación fue de U$S 138 M,
actualmente más del 80% del mismo está depositado en cuentas del Estado
Provincial. Así, el monto a desembolsar, correspondiente a tenencias del
sector privado, municipalidades, entidades financieras y el Fondo de
Garantías Buenos Aires (FOGABA), es del orden de $ 50 M, equivalentes a menos
de $ 25 M de emisión original. 4.3. Del
financiamiento en 2004: El
proyecto de Ley de Presupuesto 2004 prevé una autorización al Poder Ejecutivo
para tomar endeudamiento por $ 1.081 M, a fin de completar el financiamiento
del presupuesto, reducir progresivamente la deuda flotante de la Provincia, y
refinanciar los vencimientos del año 2004 por servicios de capital e interés
de financiaciones otorgadas por Organismos Multilaterales de Crédito. En
forma análoga a la de los años 2002 y 2003, dicho financiamiento será
provisto por el Gobierno Nacional, a través del Plan de Financiamiento
Ordenado 2004 (PFO 2004). Confiando
una vez más en que el proyecto que remitimos merezca vuestra aprobación,
atento los razonables criterios sobre los que se asienta. Dios
guarde a V. Honorabilidad. |
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