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Fundamentos
de la |
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Ley
13767 |
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El presente proyecto
de ley de Administración Financiera y Sistema de Control del Sector Público
Provincial es una iniciativa que se enmarca en la voluntad de dar mayor
racionalidad a la administración financiera de la provincia de Buenos Aires. Las disposiciones previstas en el proyecto
motivarán un avance de grandes proporciones en el perfeccionamiento del
sistema republicano de gobierno y en la consolidación de la práctica
democrática. Este proyecto de ley, correctamente ejecutado, posibilitará que
se tornen más transparentes los mecanismos de obtención, aplicación y control
del uso de los recursos públicos en función de los objetivos y políticas
definidas. Los profundos cambios operados en los roles
asignados a los distintos niveles de gobierno y la necesidad de que los
mismos respondan en forma adecuada a las demandas que derivan de la
comunidad, hace necesario llevar a cabo una profunda revisión de los
procedimientos y normas en vigencia, de modo de fortalecer el proceso de
captación y asignación de los recursos públicos introduciendo técnicas de
presupuestación y evaluación de los resultados que redunden en una mayor
eficiencia en la toma de decisiones. El propósito es asegurar el cumplimiento
de las metas de gobierno con un mayor y mejor grado de producción de los
servicios estatales en relación con la asignación de los recursos, en un
marco de solvencia fiscal y adecuado contralor. El
estado actual de la tecnología informática, coadyuva a la realización de los
objetivos señalados precedentemente. Las aplicaciones que hoy son factibles
de desarrollar permiten la reorganización de las tareas y el manejo de un
cúmulo de información en forma muy diferente a lo que resultaba posible en el
pasado, viabilizando la operatividad de los subsistemas con una alta
eficiencia y costos reducidos. Por otra parte, hoy es posible analizar las
experiencias de reforma de la administración financiera que tienen lugar en
el orden nacional e internacional, facilitándose en consecuencia la instrumentación
de los cambios al tener la posibilidad de evitar los errores de tipo
operativo que han podido observarse en dichas iniciativas. Estas experiencias
aconsejan llevar a cabo el proceso de captación y asignación de recursos
poniendo énfasis en la integración de las tareas que hacen al planeamiento,
la gestión propiamente dicha y el control de las transacciones. En estos aspectos es donde el análisis de la
situación vigente muestra las mayores insuficiencias, puesto que los vínculos
son débiles, y en muchos casos inexistentes, entre los distintos subsistemas
de administración de los recursos, como sucede con el subsistema de crédito
público, por lo que la información que se produce respecto de la gestión
financiera muchas veces no resulta oportuna o adecuada. El proyecto que se acompaña tiene como
principal antecedente al Programa de Reforma de Con el fin de obtener una mejora sostenida
en la administración de tales recursos, las modificaciones propuestas prevén
desarrollar un régimen de Administración Financiera y un Sistema de Control,
sobre la base de las necesidades y características específicas del sector
público provincial, interrelacionando los subsistemas que participan en la
gestión, descentralizando la faz operativa, todo ello sustentado en la
informatización integrada de las distintas tareas y en la participación de
todos los sectores relacionados con la administración de los recursos. De tal manera, con apoyo metodológico en la
teoría general de los sistemas, se dispone una administración financiera en
las que están involucrados tantos subsistemas -debidamente integrados e
interrelacionados- como materias comprende; previéndose la constitución de un
órgano rector para cada uno de ellos, con responsabilidad directa en el
diseño, operatividad, evaluación y elaboración de las normas y procedimientos
de aplicación, el cual, además, es el responsable de centralizar la
información producida por las distintas dependencias operativas en el área de
su competencia. En ese contexto, y contribuyendo a
fortalecer el proceso presupuestario en todas sus etapas, esto es, en la
formulación, como en la ejecución y evaluación, se pretende instrumentar un
subsistema de información contable y oportuno sobre la marcha de las
actividades con consecuencias económicas que emprenda el sector público, el
cual comprenda los antecedentes, recursos y resultados, y que sea de
aplicación y compartido por todas las áreas de gobierno. En lo que respecta al Sistema de Control se
mantienen sin modificaciones las competencias que Concepción del proyecto 1.1. Aspectos
Básicos En la elaboración del proyecto se han tenido
en cuenta las siguientes premisas básicas: a)
Considera como ámbito de
aplicación de las disposiciones que prevé, a todo el sector público
provincial y, en los subsistemas que correspondiere, a los poderes
Legislativo y Judicial; b)
Sistematiza las
operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del sector
público provincial; c)
Incorpora al sector
público provincial los conocimientos más modernos en materia de tecnologías
administrativas, administración financiera y control; d)
Persigue la aplicación de
los principios de regularidad financiera, legalidad, economía, eficiencia y
eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos. 1.2 En materia de
administración financiera Sobre la base de
esta concepción, el proyecto de ley plantea una administración financiera
sustentada en los siguientes criterios: a)
Su
organización está configurada por cuatro subsistemas los cuales están
coordinados por un órgano que tendrá la responsabilidad de elaborar la
política financiera del gobierno provincial y supervisar el cumplimiento de
la normativa correspondiente; b)
Los
cuatro subsistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad
que conforman la administración financiera están estrechamente
interrelacionados en cuanto a lo normativo, la operatividad e información que
generan, sin desmedro de cada uno de ellos; c)
La
interrelación de los subsistemas que componen la administración financiera posibilita
que en su operación se obtengan importantes economías de gestión; d)
Su
diseño e implementación posibilitará una administración eficiente de los
escasos recursos públicos; e)
La
administración financiera, correctamente ejecutada, asegurará la transparencia
de la gestión financiera pública y, por ende, garantizará una mayor
eficiencia en el funcionamiento del sistema de control, lo que facilitará a
su vez el acceso de la ciudadanía y sus representantes, al conocimiento de
las operaciones financieras que ejecuta el sector público provincial. 1.3. En materia de control Las características y criterios básicos en
los que descansa el Sistema de Control del proyecto son: a)
El sistema de control no
presenta cambios respecto del actualmente vigente y se ajusta plenamente a
las normas constitucionales y legales que establecen y regulan la competencia
de los organismos constitucionales que tiene a su cargo las tareas de
control; b)
El proyecto de ley
mantiene sin variaciones las facultades de control a cargo de c)
El proyecto establece que
es responsabilidad propia de los órganos superiores del sector público
provincial: (i)
El mantenimiento de un
sistema contable adecuado a las necesidades de registro e información y
acorde con su naturaleza jurídica y características operativas; (ii)
El mantenimiento de un
sistema de control previo y posterior, de legalidad, financiero, económico y
de gestión; (iii)
La adopción de procedimientos
que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades
institucionales y la evaluación de los resultados de los programas, proyectos
y operaciones. 2. Contenido del
proyecto 2.1. Disposiciones Generales Las disposiciones generales, como marco
normativo básico del proyecto de ley de Administración Financiera y Sistema
de Control del Sector Público provincial, contienen las definiciones y
conceptos generales que sustentan y enmarcan las diversas normas contenidas
en dicho proyecto. Entre ellas cabe destacar las siguientes: a)
Define la administración
financiera y señala los alcances del sistema de control; b)
Establece la organización
de la administración financiera e identifica los subsistemas que la componen; c)
Establece la composición
del sistema de control; d)
Detalla los objetivos que
se pretenden alcanzar a través de la ley; e)
Establece la composición
del sector público provincial a efectos de la ley; f)
Incorpora dentro del
sector público provincial a los fondos fiduciarios existentes y a crearse; g)
Define el concepto de
entidad; h)
Prevé la existencia de un
órgano rector en cada subsistema de la administración financiera así como de
un órgano coordinador de los mismos, del cual dependen directamente. 2.2. Subsistema presupuestario Las modernas legislaciones en materia
presupuestaria contemplan normas que cubren a todo el sector público y, a la
vez, le otorgan al presupuesto un carácter que va mucho más allá de un mero
instrumento legal que expresa una previsión financiera para un período determinado.
Es que el presupuesto es, además, un instrumento básico de política
económica, planificación y administración. En base a dichas consideraciones, las normas
que forman el proyecto de ley, presentan las siguientes características: a)
Receptan los principios
generales aceptados en las finanzas públicas de unidad y de universalidad,
anualidad y equilibrio; de procedencia, especificación, publicidad, claridad
y uniformidad; b)
Centraliza las normas
técnicas comunes que rigen para el proceso presupuestario del sector público
provincial y de los poderes Legislativo y Judicial; c)
Explicita la organización
del subsistema al definir a d)
Fija la etapa del gasto devengado
como base contable para determinar los gastos, lo que posibilita relacionar
las variables reales y financieras contenidas en el presupuesto y, por ende,
evaluar en forma integral la gestión presupuestaria y sustentar la
programación de ejercicios futuros. En el caso de las empresas y sociedades
del Estado, el criterio del devengado se extiende al presupuesto de recursos; e)
Establece normas precisas
para la presentación y aprobación en fecha oportuna de los presupuestos de la
administración provincial y de las empresas y sociedades del Estado. Se
centraliza en el Ministerio de Economía la aprobación de los presupuestos de
las empresas y sociedades del Estado, previo informe del órgano rector del
subsistema presupuestario. f)
Posibilita que en los
primeros meses de cada año, g)
Considera las particularidades,
tanto desde el punto de vista de la estructura técnica como del proceso
presupuestario, de las empresas y sociedades del Estado, al dotarlo de una
adecuada flexibilidad en su respectiva gestión, enmarcada dentro de las
políticas generales definidas por el Poder Ejecutivo provincial; h)
Establece en forma
precisa los mecanismos de cierre de cuentas de la administración provincial y
la existencia de un sistema de evaluación de la ejecución presupuestaria para
la misma. 2.3. Subsistema de crédito público La necesidad de sistematizar y controlar el
endeudamiento público para mantener su nivel, en consonancia con la capacidad
de pago de los servicios respectivos, lleva al Poder Ejecutivo provincial a
establecer en el proyecto de ley un subsistema de crédito público, cuyas
características fundamentales son: a)
Establece precisiones
conceptuales que son fundamentales para realizar operaciones de crédito
público, administrar su ejecución y atender sus servicios; b)
Identifica los distintos
tipos de operaciones que originan la deuda pública; c)
Prohíbe expresamente la
realización de operaciones de crédito público para financiar gastos
operativos, en consonancia con d)
Prevé expresamente la
necesidad de una ley para el caso en que el otorgamiento de una garantía de
cualquier naturaleza se otorgue con vigencia superior a un año; e)
Señala que el órgano
rector del subsistema deberá intervenir en forma previa al inicio de
cualquier trámite para realizar operaciones de crédito público; f)
Centraliza en el órgano
coordinador de los subsistemas de administración financiera, la participación
en la tramitación previa a la sanción de normas que autoricen tomas de deuda
pública u otorgamiento de avales, fianzas y cualquier otro tipo de garantías,
lo que permite controlar que los nuevos endeudamientos se realicen acordes
con la capacidad de pago del servicio respectivo por el sector público
provincial. 2.4. Subsistema de Tesorería El proyecto prevé el subsistema de
Tesorería, cuyo órgano rector es Con el objeto de asegurar una pronta
disponibilidad y aplicación de los recursos y evitar su dispersión, el
proyecto establece el sistema de cuenta única y de disposición de fondos
unificados, complementado con una eficiente instrumentación de fondos
permanentes y cajas chicas, los que brindan mayor agilidad a las operaciones
de la administración provincial. El proyecto de ley mantiene las competencias
y facultades previstas en a)
Centralizar y registrar
diariamente el movimiento de los ingresos de fondos, títulos y valores que se
hallen a su cargo y el orden de los egresos que contra ellos se produzcan; b)
Establecer un sistema que
garantice el cumplimiento de las normas que reglamenten el desembolso de
fondos; c)
Planear el financiamiento
hacia los sectores público y privado en función de las políticas que al
efecto se fijen; d)
Abonar las órdenes de
pago que le remita e)
Resolver, cuando así
corresponda, la toma de fondos provenientes de operaciones de crédito
concretadas y autorizadas por el Poder Ejecutivo provincial, en función de
las necesidades de uso que emerjan de los estados de situación financiera que
formule el organismo; f)
Elaborar el Presupuesto
de Caja de cada ejercicio una vez sancionado el Presupuesto de g)
Registrar los créditos a
favor de los acreedores del Estado cuyo pago deba efectuar el organismo; h)
Recibir documentación
para su pago, siempre que tenga la previa autorización de i)
Confeccionar y remitir
diariamente a j)
Intervenir en la emisión
de Letras de Tesorería u otros documentos de efecto cancelatorio, cuyo pago
deba ser efectuado por el organismo; k)
Mantener permanentemente
conciliadas sus cuentas bancarias; l)
Intervenir previamente en
toda contratación en la que se comprometa en forma inmediata o a fecha cierta
las disponibilidades del tesorero, informando sobre las posibilidades de
asumir tales compromisos; m)
Informar al Ministerio de
Economía con quince (15) días de anticipación, sobre las dificultades de
orden financiero que observe par mantener el cumplimiento normal de las
obligaciones del tesorero; n)
Emitir opinión previa
sobre las inversiones temporales de fondos excedentes que realicen los entes
del Sector Público provincial; o)
Custodiar los títulos y
valores de propiedad de p)
Centralizar la
recaudación de los recursos de q)
Coordinar el
funcionamiento operativo y ejercer la supervisión técnica de todas las
unidades de tesorería que operen en el Sector Público provincial, dictando
las normas y procedimientos pertinentes. 2.5. Subsistema de contabilidad El proyecto de ley establece un modelo
contable único, uniforme y aplicable a todos los integrantes del sector
público provincial, tendiente a recopilar, valuar, procesar y exponer los
hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio del
Estado provincial. El órgano rector del subsistema es Las principales funciones de a)
Consentir o disponer en
las órdenes o libramientos de pago, siempre que no afecte el total librado y
su correcto destino: (i) las omisiones o errores formales y (ii) la
adecuación de dichos documentos conforme a la real situación vigente en el
momento de su intervención; b)
Coordinar el
funcionamiento que corresponda instituir para que se proceda al registro
contable primario de las actividades desarrolladas por las dependencias de c)
Administrar el Sistema de
Información Financiera que permanentemente permita conocer la gestión
presupuestaria, de caja y patrimonial, así como los resultados operativo,
económico y financiero de d)
Elaborar las cuentas
económicas del Sector Público provincial, de acuerdo con el subsistema de
cuentas provincial; consolidando datos de los servicios jurisdiccionales,
realizando las operaciones de ajuste y cierre necesarias y producir
anualmente los estados contable-financieros para su remisión al Tribunal de
Cuentas de e)
Preparar y realizar
anualmente en forma analítica y detallada f)
Elevar a los poderes
Legislativo, Ejecutivo y al Tribunal de Cuentas, g)
Coordinar con el Ministro
de Economía el conjunto de procedimientos que permitan la mejor exposición de
los sistemas de contabilidad, el registro sistemático de todas las
transacciones, la presentación de la elaboración y procesamientos de la
información económico financiera y las normas y metodologías que hagan a su
mejor funcionamiento; h)
Registrar las operaciones
vinculadas con la gestión correspondiente a i)
Centralizar la
información técnica contable del Sector Público provincial para la elaboración
de los estados o informes que requieran los niveles superiores de gestión. 2.6. Sistema de Control El proyecto de ley sistematiza y ordena, en
forma separada de El sistema de control es integral e
integrado y abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros,
patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos
y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y
eficacia. a)
Controlar, en materia de
su competencia, el desenvolvimiento general de b)
Emitir y supervisar la
aplicación, por parte de las delegaciones correspondientes, de la normativa; c)
El examen de todos los
actos administrativos y operaciones relacionadas con d)
Efectuar tareas de
control preventivo, simultáneo o posterior en e)
Requerir la rendición de
cuentas de los responsables en el tiempo y forma que establezcan las
disposiciones vigentes y disponer las medidas de apremio que el caso
aconseje; f)
Disponer la iniciación de
sumarios para la determinación de irregularidades en la administración de
fondos, valores o bienes fiscales y/o transgresiones a disposiciones legales
en vigencia susceptibles de producir perjuicios a El proyecto mantiene la
facultad de observación conjuntamente con el control previo de legalidad que
le sirve de fundamento. 2.7. Responsabilidad administrativo
patrimonial y rendición de cuentas En
el Título VII se reproducen las disposiciones contenidas en 2.8. Disposiciones varias El artículo 123 del proyecto faculta al
Poder Ejecutivo a reglamentar la ley con excepción de las disposiciones
relativas al sistema de control. Con esta previsión, se respeta la necesaria
independencia funcional de los órganos de control. Por el artículo 125 se derogan expresamente
aquellas normativas que son reemplazadas por las disposiciones pertinentes de
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